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本報(bào)記者 張帆
“流水不腐，戶樞不蠹。”
在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)，司法部研究室副研究員、《中國(guó)司法》雜志副總編劉武俊念出了這樣一句古語(yǔ)。
遷徙權(quán)，一個(gè)曾經(jīng)在新中國(guó)憲法中出現(xiàn)而后又銷聲匿跡的名詞，如今隨著對(duì)戶籍制度的反思而再度受到學(xué)界乃至社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。劉俊武說(shuō)，遷徙自由其實(shí)是關(guān)涉“尊重和保障人權(quán)”的重大法律問(wèn)題。
從有到無(wú)的背后
中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)理事、華東政法學(xué)院教授殷嘯虎對(duì)遷徙權(quán)在中國(guó)法律制度中的演變進(jìn)行了一次梳理。
新中國(guó)建立初期，至少在法律上對(duì)遷徙自由持了肯定態(tài)度。作為新中國(guó)臨時(shí)憲法的《共同綱領(lǐng)》中就明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有遷徙的自由權(quán)。而在1954年憲法起草的過(guò)程中，最初對(duì)于遷徙自由的問(wèn)題并沒(méi)有加以規(guī)定，但最后還是在憲法中寫(xiě)進(jìn)了“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由”的內(nèi)容。真正開(kāi)始從法律上明確限制遷徙自由的，是1958年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，它通過(guò)嚴(yán)格的戶籍制度的建立，事實(shí)上杜絕了農(nóng)村人口自由遷往城市的可能性。這種制度的核心作用，就是人為地在城鄉(xiāng)之間樹(shù)起一道藩籬，以工農(nóng)業(yè)剪刀差的形式，為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略提供制度保障。
也正是基于這一點(diǎn)，1975年修改憲法的時(shí)候，正式從憲法文本中取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，至1978年乃至1982年憲法修改時(shí)也都沒(méi)有予以恢復(fù)，道理其實(shí)很簡(jiǎn)單：嚴(yán)格的城鄉(xiāng)界限，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)基礎(chǔ)；只要計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不改變，遷徙自由就不可能實(shí)現(xiàn)。
二元體制割裂社會(huì)
北京理工大學(xué)胡星斗是經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，但他越來(lái)越多地在關(guān)注中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題。
胡星斗說(shuō)，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》通過(guò)對(duì)居民常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等人口登記，以法律的形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制人口的正常流動(dòng)，成為如今中國(guó)嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)隔離及歧視制度的始作俑者。目前，世界各國(guó)雖然也有“人口登記”、“人號(hào)”、“社會(huì)保障號(hào)”、身份證、公民檔案甚至“戶籍”等管理措施，但極少存在城鄉(xiāng)二元戶口安排及城鄉(xiāng)嚴(yán)重隔離的制度。雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯（Ｌｅｗｉｓ）、拉尼斯（Ｒａｎｉｓ）、托達(dá)羅（Ｔｏｄａｒｏ）、邁因特（Ｍｉｎｔ）早就注意到發(fā)展中國(guó)家的“二元結(jié)構(gòu)”的問(wèn)題，并對(duì)之進(jìn)行了深入的研究，但他們恐怕誰(shuí)也沒(méi)有想到中國(guó)的二元結(jié)構(gòu)是以官方文件、法律和制度的形式被穩(wěn)定地固定下來(lái)的。
在中國(guó)，二元戶籍制度衍生出二元就業(yè)制度、二元醫(yī)療制度、二元社會(huì)保障制度、二元教育制度、二元公共投入制度、二元稅費(fèi)制度、二元金融制度、二元電力制度、二元土地制度、二元人才制度、二元組織制度（城市有工會(huì)，農(nóng)村卻沒(méi)有農(nóng)會(huì)）、二元國(guó)有資產(chǎn)制度（“國(guó)有資產(chǎn)”、“全民所有制”竟然沒(méi)有農(nóng)民的份），而且，農(nóng)民在政府服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)資料供給、糧食銷售、燃料、住宅等方面都處于劣勢(shì)。
二元戶籍制度還導(dǎo)致中國(guó)的城市化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化，形成了“工業(yè)國(guó)家、農(nóng)業(yè)社會(huì)”的畸形狀況，如從1994年到1998年，我國(guó)工業(yè)化增長(zhǎng)了40－50％，但城市化率僅增加了1％。千百萬(wàn)農(nóng)民無(wú)法轉(zhuǎn)化為城市居民，他們只能像候鳥(niǎo)一樣穿梭于城鄉(xiāng)之間，飽受勞累和歧視，最終回到農(nóng)村結(jié)婚生子，形成了所謂的“民工潮”。民工潮的實(shí)質(zhì)是制度歧視、戶口限制，農(nóng)民工無(wú)法成為穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人，無(wú)法從身份制轉(zhuǎn)換為職業(yè)制。
由于二元戶口制度及其附加職能的不斷強(qiáng)化，農(nóng)民在教育、醫(yī)療、社保、稅費(fèi)、金融、甚至選舉權(quán)等方面都受到種種的歧視。農(nóng)民人均收入極低但仍然需要繳納相當(dāng)?shù)亩愘M(fèi)，農(nóng)民住房不能抵押、貸款利息遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市但郵政儲(chǔ)蓄和銀行仍然每年吸走農(nóng)村6000億元資金用于城市建設(shè)，這些都致使中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系陷入惡性循環(huán)。
限制遷徙不符合現(xiàn)代精神
劉武俊說(shuō)，遷徙自由是現(xiàn)代社會(huì)公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本人權(quán)。《世界人權(quán)宣言》規(guī)定“人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住”；《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條亦規(guī)定“合法居住在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由。”“上述權(quán)利，除法律所規(guī)定并為保護(hù)國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德、或他人的權(quán)利和自由所必需且與本公約所承認(rèn)的其他權(quán)利不抵觸所限制外，應(yīng)不受任何其他限制。”
除聯(lián)合國(guó)有關(guān)人權(quán)約法確認(rèn)和保護(hù)遷徙自由外，當(dāng)今世界多數(shù)國(guó)家的憲法也都有確認(rèn)公民遷徙自由權(quán)的規(guī)定。日本國(guó)憲法第22條規(guī)定“在不違反公共福祉的范圍內(nèi)，任何人都有居住、遷徙及選擇職業(yè)的自由”。美國(guó)聯(lián)邦最高法院以判例形式確認(rèn)美國(guó)公民有移居任何一州并享受移居州公民同等待遇的權(quán)利。
殷嘯虎稱，我國(guó)法律對(duì)遷徙自由的限制乃至禁止，是國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要。與此相反，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則要求保障人口的自由流動(dòng)。因此，現(xiàn)行的限制遷徙自由的法律和政策的改革是必然的。承認(rèn)遷徙自由，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種不可阻礙的趨勢(shì)。
他認(rèn)為，對(duì)于遷徙自由的法律認(rèn)可與保障問(wèn)題，首先必須明確一個(gè)前提，限制遷徙自由的法律和政策，是不符合現(xiàn)代社會(huì)精神的。遷徙自由是公民不可限制的憲法權(quán)利，是現(xiàn)代社會(huì)公民追求幸福生活、實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的確認(rèn)與保障。在憲法上明確寫(xiě)入承認(rèn)公民有遷徙自由，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，是現(xiàn)代民主政治的要求。
遷徙自由還有助于塑造具有獨(dú)立人格和自治理念的“自由公民”形象，進(jìn)而有利于提高一個(gè)民族的整體素質(zhì)和建構(gòu)人格獨(dú)立的現(xiàn)代公民社會(huì)。
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