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政策性破產雖然讓許多“病入膏肓”的國有企業“平安入土”，但銀行和其他債權人的利益無法得到保障，企業責任人經營不力的責任得不到追究。在最后一批2000家國有企業于4年內完成政策性破產后，各類企業、特別是國有企業能否按照市場化機制實施破產，還只能拭目以待。
日前，國資委負責人透露，國務院已經通過了國企政策性關閉破產四年規劃，將用4年
時間，對最后一批資不抵債、扭虧無望、資源枯竭的大中型國有企業實施政策性破產。與此同時，新的《企業破產法（草案）》今年等待全國人大常委會的第三次審議，有望在年底前通過。
誰為“死亡”買單？
欠賬還錢，似乎是亙古不變的市場法則。但這一法則對于國有企業政策性破產有些不適用。
1986年，我國出臺《企業破產法（試行）》，對象局限于全民所有制企業。當時，它的積極意義在于為全民所有制企業提供“死亡通道”，改變國企歷來“有生無死”的狀況。考慮到國有企業經營不善原因多樣、廣大職工在企業倒閉后生活困難等原因，規定企業破產資產清償，首先滿足企業所欠職工工資和勞動保險費用、所欠的稅款，而銀行與其他債權人的利益擺在最后；同時還明確，企業不論是想破產，還是決定整頓，抑或是清算組的組成，都要得到行政主管部門的許可或由這些部門介入，這使得地方政府和部門在企業破產中處于主導作用。
10多年來，政策性破產開始盛行，并逐步顯露弊端。因為即使曾經借給企業數十億貸款，銀行在企業破產時卻得不到一分錢還款，只能把這筆貸款作為呆賬壞賬核銷。有數據顯示，截至2004年底，全國共安排企業關閉破產項目3377戶，核銷呆賬的額度達到2238億元，這就意味著，起碼有2238億元國有銀行的借款，最后“打了水漂”。在政策性破產中，銀行和其他債權人“討債無門”，在為企業“死亡”買單。
“欠賬可以不還”，使得政策性破產又成為惡意逃債的最佳方式。個別心懷叵測的國企負責人，在銀行取得巨額借貸后，常常擅自揮霍或占為己有，最終把企業“一破了之”，冠冕堂皇地出國、自己開公司；而部分地方政府官員也與企業管理者結成同盟，甚至縱容企業以破產方式逃債，保護己方企業利益和地方利益，犧牲債權人利益。作為中國最大的債權人群體，各大銀行不約而同地成了“大肥肉”，企業、部門、地方政府能“咬”一口是一口。
2002年，最高人民法院頒布《關于審理企業破產案件若干問題的規定》，以此來堵住惡意破產的漏洞。債權人利益得不到保證的政策性破產已經慢慢不適應日益發展的市場經濟，如何重新制定新的企業“死亡法則”，變得越來越迫切。
在平衡中前行
新的企業市場化“死亡法則”的出臺，并不容易。
據了解，起草全新的《企業破產法(草案)》在1994年就列入人大日程，前后易稿數十次，終于在去年6月和10月兩次提請人大常委會審議，目前等待第三次審議。即使這樣，對于新
《企業破產法(草案)》的爭論依然很多，這或許也是國資委很現實地留出4年時間，用政策性破產解決余留的近2000家大中型國有企業“死亡”問題的重要原因。
對于新《企業破產法(草案)》，專家爭論最多的問題還是，國有企業在破產時是先償清“職工勞動債權”還是償清“銀行的抵押債權”。因為在國內，盡管大量國有企業已經實現了多元化改造，但國有資產仍處于控股地位，而且眾多職工是企業的老員工，他們伴隨國有企業多年、對企業有強烈依賴感。在目前我國的社會保障體系還很不健全的情況下，企業資產清算如果不首先滿足職工拖欠工資、社保費用以及合理的補償金時，有可能造成社會不穩定。
對于政府而言，這也是一個艱難的決定：職工債權優先，銀行權益將受損，這讓“欠賬還錢”的市場經濟法則遭到破壞，社會將付出長期成本；銀行抵押債權優先，國家財政難以支付巨額成本，破產企業職工無法妥善安置，社會的不穩定將是更現實的直接威脅。
專家認為，在產權制度變革長期而艱巨的情況下，對于國有控股企業破產后，“到底先對誰負責”的爭論，最終結果只能是一種折中和妥協。據介紹，在新的《企業破產法(草案)》中，債權平等的原則將被強調，即職工勞動債權與銀行抵押債權處于平等地位，但在清償順序上，職工勞動債權仍然有望排在第一位。
淡化行政色彩
新的“死亡”法則，雖然無法回避國有企業職工權益的老大難問題，但力爭戒除“政策性破產”中存在的諸多行政色彩，堵住漏洞。
不讓地方政府當企業破產的“指揮官”和“操盤手”，是新的《企業破產法(草案)》著重要解決的問題。為實現對債權人權益的有效保護，新破產法中引入了諸多目前國際通行的破產制度，包括債權人委員會制度、破產管理人制度、企業重整制度等等。
關于債權人委員會權利的明確規定，使債權人成為破產程序中的決定性力量。企業在申請破產之后，破產程序、資產清算和分配方案等等都要經過債權人委員會的通過，這使得銀行等債權人不再是一個“受宰割”的地位，如果銀行債權所占比例較高的話，還可以在債權人委員會中處于主導地位，決定資產如何處理。在國外，債權人委員會的權利是巨大的，例如2004年上汽集團收購已進入破產保護期的韓國第四大汽車公司———雙龍汽車時，上汽集團所進行的所有產權談判的對象都是以朝興銀行為首的雙龍汽車債權團，此時雙龍的管理層已不能決定資產的處置了。
同樣，一些別有用心的想通過破產來逃債、轉移國家資產的企業負責人，也難以在新法則下得手。據了解，新法則將強調追究經營管理人員對造成企業破產應負的責任，經營管理人員未盡忠于職守的，應承擔相應的民事責任，而且在民事責任免除前不得進行任何高消費或者投資活動；自破產案件終結之日起5年內不得在任何企業擔任董事、經理或者其他經營管理職務。這樣的規定出臺，能使老百姓最痛恨的“窮垮了廟、富了和尚”的現象得到控制。
專家指出，最后一批國有企業完成政策性破產與新破產制度出臺，將是同一過程，等到4年后，2000家企業完成政策性破產時，無論是國有還是民營、合資企業都將站在同一平臺上面對生死考驗。盡管新的破產制度在“清償職工勞動債權”等方面做法依然充分考慮國情特色，還不能與國際通行法則完全接軌，但與政策性破產相比，畢竟是向前邁出了一大步。
本報記者 丁波
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