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無法回避的敏感問題
20世紀80年代末，在改革開放的大潮中，傳銷經營方式傳入我國。1990年1月，美國雅芳公司經我國廣州政府批準，在廣州設立中外合資的廣州雅芳有限公司，開始從事傳銷經營活動。1992年以后，美國安利公司等也陸續在廣東等地開設了分支機構或合資公司從事傳銷。受其影響，相繼有一批國有企業、私營企業開始傳銷經營活動。這些企業多數分布在中國
沿海地區、重要工業城市和直轄市等地，主要經營一些日用化妝品、保健飲品和健身器材等非必需生活資料。與此同時，一些商人或企業通過欺騙性的宣傳與培訓，未經審核批準擅自開展了傳銷經營活動。由于傳銷活動本身的特點，加上中國市場經濟發育的不完善和相關法規的滯后，使得傳銷經營活動走樣，變質，甚至混進以暴斂錢財為目的的“金字塔式銷售”和“老鼠會”活動，成為中國部分地區社會不安定和經濟秩序混亂的重要原因。
出于維護市場經濟秩序和社會穩定的需要，從1994年開始，中國政府及有關部門通過各種《通告》、《通知》、《辦法》和《規定》禁止傳銷和變相傳銷活動。迄今，我國政府尚未給“傳銷”下出準確的定義，1998年《國務院關于禁止傳銷經營活動的通知》只是說“傳銷經營不符合我國現階段國情”，也沒有對行為本身的內涵和外延下出定義。隨著市場經濟的發展，如傳銷中的直銷（以面對面的方式，直接將產品及服務銷售給消費者）已成為一種世界性的、充滿生機與活力，并且發展迅速的銷售渠道。為鼓勵正當發展，促進市場經濟的活躍，世界各國通過立法予以規范，世界直銷聯盟為此制定了《世界直銷商德約法》（又被稱為《世界行為守則》）。
我國禁止傳銷經營的作法引起了國際社會的關注，并成為中國加入世界貿易組織談判的一項內容。
在2001年11月9日到14日舉行的世界貿易組織第四屆部長級會議上，中國被接納為世貿組織第143個成員。在11月11日簽署的《中華人民共和國加入世界貿易組織議定書》附件9《服務貿易具體承諾減讓表第2條最惠國豁免清單》，在“分銷服務”E“無固定地點的批發或零售服務”中規定：對“商業存在”（即世界貿易組織成員的服務提供者在另一成員領土內設立商業機構或者專業機構，為后者領土內的消費者提供服務）這種服務提供方式，在中國加入世界貿易組織后3年內，取消“市場準入限制”和“國民待遇限制”。在中國加入世貿組織談判中，就這個問題的立法中國向談判方作出的承諾是：中國將與世界貿易組織成員進行磋商并制定符合中國具體承諾以及中國在服務貿易總協定項下義務的、關于無固定地點銷售的法規。“無固定地點批發或零售業務”就是“無店鋪銷售”，包括了多種銷售方式，如人員銷售（人對人銷售，逐戶到府零售，逐戶辦公室零售，家庭聚會零售）；郵購行銷（單項郵購，目錄郵購）；媒體行銷（電話行銷，電視行銷，網上行銷）；自動販賣（自動販賣機）。實際上，人員直銷就是我國所稱的傳銷。它們都由英文DirectSelling翻譯而來，在國外，二者通用，并無意義上的差別。
中國加入世界貿易組織議定書中，有關三年后對“無固定地點的批發或零售服務”作出取消“市場準入限制”和“國民待遇限制”的承諾和制定符合中國具體承諾以及中國在服務貿易總協定項下義務的、關于無固定地點銷售法規的承諾，都使“傳銷”或“直銷”這個敏感問題成為無法回避的問題。有關立法問題關系到中國是否認真履行加入世界貿易組織承諾的形象問題。
敏感問題必須區別對待
直銷經營問題事關中國加入世貿組織承諾的履行，事關中國市場經濟體制的完善和中國投資環境的改善問題，筆者認為不能采取“堅決予以禁止”的做法，應該分清真偽，區別對待，不能采取魚目混珠式的處理辦法。
應把直銷與非法傳銷區別開來。直銷是市場經濟發展中出現的一種促進銷售的活動，與市場經濟發展的程度成正比。
直銷是指以面對面的方式，直接將產品和服務銷售給消費者。銷售地點通常是在消費者家中或其他人家中、工作場所或其他有別于永久性零售商店的地點。直銷通常由獨立的直接推銷人員進行說明或示范。這些銷售人員一般被稱為直銷員。
與其他經營方式相比，直銷具有以下的特點。第一，直銷產品體現了市場經濟下消費者的個性化的趨勢。直銷的產品多與國民的生活密切相關，諸如：化妝和護膚品；洗衣和個人清潔用品；吸塵器及家用電器；家居用品；家庭清潔用品；食品和營養品；玩具、書籍和教育用品；服裝、珠寶和流行飾品等。這種營銷方式尤其適合不喜歡在購物中心、百貨公司購物的消費者。第二，直銷有利于就業的擴大和其他收入來源的獲取，使他們能夠選擇職業和靈活的工作時間，擺脫對公共援助計劃的依賴。直銷為人們尋求其他收入來源提供了機會，而且直銷員不受性別、年齡、教育程度或經驗的限制。現在全世界絕大多數的直銷員都是婦女，而且多半是以兼職的方式從事直銷。第三，開展獨立直銷事業的成本通常很低。一般說來只要一個價格便宜的創業資料袋就能邁出第一步。幾乎不需要存貨或投入現金即可啟動。這與特許經營和其它商業投資機會形成鮮明的對比。第四，有利于小型企業的發展。對無法承擔龐大的廣告及促銷費用以在零售店出售產品的公司，直銷為他們提供了另一種銷售渠道，強化了經濟體系中的零售分布構架，為消費者購買稱心的產品提供了便利渠道。
多層營銷是直銷的一個重要組成部分，也被稱為網絡銷售，組織銷售或多層次直銷。多層直銷是一種直銷計酬制度。直銷員的酬勞有兩個來源，一是直銷員可以從他個人銷售給消費者的產品和服務獲得酬勞；二是他可以從自已推薦或招募的屬下銷售人員的銷售額或購貨額中獲得酬勞，也可以從他親自推薦的人員再招募的下屬小組網絡的總銷售額中獲得酬勞。多層營銷只能靠把產品和服務銷售給最終消費者來獲取酬勞。它具有以下的特點。第一，多層營銷公司的加入費用通常極低。加入者一般只需購買培訓資料、銷售輔助用品或一個產品示范套裝即可。通常直銷公司都免費提供這些創業資料。第二，多層營銷公司不鼓勵囤積過量的產品，直銷人員可將未使用過的、仍可銷售的產品退還給公司，并獲得不低于直銷員支付的成本價90%的退款。第三，多層營銷公司的重心在于將產品銷售給消費者。它們以產品質量優良而著稱，同時向消費者提供滿意保證和合同撤消權。不滿意的消費者可將產品退還給公司，并獲得合理的退款。第四，多層營銷公司應避免夸大加入直銷計劃的直銷員的收入。任何與收入機會相關的說明都必須以記錄在案的事實為基礎。
多層營銷，與其它直銷方式一樣，為市場帶來巨大了利益。它為無數在就業市場中受到忽視、或能力未獲得充分發揮的人提供了就業機會，為個人增加收入提供了實際而靈活的方法；此外，還可使營銷公司不用花費龐大的廣告和媒體費用，不用在零售商店中競爭上架空間，就將特殊的產品和創新產品帶給消費者。
直銷是市場經濟下的新型的銷售渠道，消費者產品不是在商店里由售貨員銷售，而是由獨立直銷商銷售，通常是在客戶家中進行。多層營銷與“金子塔式銷售”不同。后者企圖以多層營銷為名，行暴斂錢財為實的騙局。世界直銷協會聯盟認為“金字塔式銷售是一種騙局。在這個銷售體系中，發起人借口所謂的‘投資’或‘貿易’之名，從招募到金字塔計劃中的人繳納的費用中，牟取呈幾何級數遞增的財富”。在美國，金字塔銷售騙局的方式如下。每一名新加入者付錢，取得晉升到更高層位的機會，并自后來加入人的付費牟取利益。比如，為了加入，你可能必須付出小額投資或是數千美元。1000美元可購得底層的一個位置。500美元交給你的第一個上線，另外500美元交給金字塔頂層的那個人，即推廣者。如果圖表里的所有位置都填滿加入者，推廣者就會賺到16000美元，你和底層的其它人個個都要賠上1000美元。當推廣者賺飽錢時，他的位置就勾銷，第二層者升為最高層。此時，第二層的那兩個人才會開始賺錢。為了喂飽這兩個人，底部還要再加上32個空位，然后再進行尋找新加入者。每當一個層級升到頂部時，底層就要再新加一層，每一層都比前一層要大上一倍。如果有足夠的新加入者，你和其它同層的15個人就可能達到頂部。不過，為了讓你賺飽錢，必須招募到512人，其中一半每人都要賠上1000美元。為了讓金字塔式銷售騙局里的每個人都牟取利益，就必須要有源源不絕的新加入者。在美國，成千上萬的美國人因為加入金字塔式銷售，每年要損失數百萬美元。
“金字塔銷售”還被稱為“滾雪球銷售”、“連鎖銷售”和“金字塔計劃”；把必須首先繳納一筆高額入會（網）費才能參加的傳銷活動稱為“老鼠會”。對這兩種“傳銷”，各國多通過立法的方式予以堅決禁止并嚴厲打擊。
我國發現的以不正當手段進行詐騙活動的“傳銷”的運作方法是：任何人要成為“傳銷商”，必須首先參加一定的“組織”，認購一定數量的傳銷產品或按傳銷企業的要求繳納一筆高額入會（網）費。“傳銷商”甚至可以不必推銷貨物，就在發展下一級“傳銷商”的入會（網）費中得到提成。這一提成不以推銷出去的產品數量為憑據，而主要甚至單純按其所發展的“傳銷商”的數量為依據。這種“傳銷”屬于“金字塔銷售”和“老鼠會”的類型，不是真正意義上的直銷，自當通過立法予以禁止；在我國“無固定地點銷售”立法中，應把多層次直銷與這種“傳銷”區分開來。
積極借鑒國際約法與各國立法經驗
直銷問題，已引起世界各國的廣泛關注，通過單邊立法和參加國際組織來規范和疏導，以發揮傳銷的積極作用，抑制和克服不正當的傳銷帶來的不良后果。他們的立法與做法，值得我國政府在立法時借鑒。
一、以世界直銷協會聯盟《商德約法》作為我國立法依據
為了促進世界直銷事業的良性發展，1978年成立了世界直銷協會聯盟，由世界各國的直銷協會聯合組成，是一個代表全球直銷業的自發性非政府組織。目前已有50多個國家的直銷協會擁有此聯盟的會員資格。據統計，在2002年一年中，該聯盟的各國會員通過4000多萬名獨立直銷員，在全球創造了超過了800億美元的零售業績。世界直銷協會聯盟和所屬的各國直銷協會密切關注對直銷行為進行商業道德約束的必要性，為此制定了《商德約法》(WorldCodeofConduct)，并獲各國直銷協會的一致通過，納入各國的商德約法中加以實施。凡加入該聯盟的各國直銷協會的直銷公司必須承諾遵守該約法。該約法制定的宗旨是：滿足消費者的需求并維護消費者的權益；在自由企業體制中提倡公平競爭的經營理念；提升直銷的公眾形象。該約法還就專門直銷術語作出專門解釋，對有關顧客的營業守則作出規定，對約法的實施作出規定。
此外，世界直銷協會聯盟還對直銷、多層營銷和金字塔式銷售立法進行研究，發表看法，表明立場。它對直銷的立場是：“對于任何繁雜的、妨礙合法獨立直銷員直接向消費者提供優質產品與服務的，或對這些直銷員的賺錢機會加以不必要的限制的法律和法規，世界直銷協會聯盟都持反對的態度。世界直銷協會聯盟相信，一個能讓小型企業獲得蓬勃發展的合法而規范的環境，對消費者和市場從各種直銷中獲益是至關重要的。”它對多層營銷立法的立場是：“世界直銷協會聯盟相信，一個能讓小型企業蓬勃發展的合法而規范的環境，對消費者和市場從各種直銷，包括多層營銷中收益是至關重要的。世界直銷協會聯盟堅決支持制定與世界直銷商德約法一致的法規，將合法的多層營銷機會，與那些偽裝成多層營銷的欺詐計劃區分開來。”世界直銷協會聯盟堅決反對金字塔式銷售計劃，“世界直銷協會聯盟強烈反對欺詐性的金字塔銷售計劃，并支持制定與世界直銷商德約法一致的法律來加以取締。因此，世界直銷協會聯盟樂于與政府負責人和立法人士進行合作，協助制定適當法規，將金字塔式銷售法與合法的直銷事業劃清界限；禁止金字塔銷售計劃；并保護從事直銷事業的消費者。”中國在為“無固定地點的批發或零售服務”立法時，應把世界直銷協會聯盟制定的《商德約法》（又被稱為《世界行為守則》）作為重要的立法依據。在中國加入世貿組織談判中，當中國作出有關“無固定地點的批發或零售服務”立法的承諾時，談判成員向中國推薦此法，指出“〈世界行為守則〉提供了規范無固定地點銷售的堅實的道德基礎。”
二、參考各國有關立法的做法
由于世界各國市場經濟發展和價值觀念取向的不同，政府對直銷、多層次直銷和金字塔式銷售態度不同。當前，世界各國均認為直傳屬于正常市場行為，不須立法；對多層營銷則不一致，有的國家立法，有的國家尚未立法，立法與沒有立法國家各占一半，在立法的國家中絕大多數是發達市場經濟國家；而對金子塔式銷售都予以禁止或嚴格的限制。因為多層次直銷與“金字塔銷售”容易混淆或被利用，成為各國立法中的重點。但做法有所不同，下舉幾個國家做法說明。
（一）美國。沒有多層次直銷公司的明確聯邦立法，但喬治亞、路易斯安那、馬里蘭、麻薩諸塞、懷俄明州和波多黎各共和國都有法律管理多層次直銷公司。這些州把“多層次直銷公司”定義為“透過獨立銷售人員或不同層級的直銷商，來行銷產品或服務的公司，參加人招募或推薦其它人，而后依據招募者的產品銷售來獲得報酬。”有兩個州要求多層次直銷公司向州當局登記。大部分州要求公司指派服務人員協助參加人遵守相關所得申報，參加人的報酬支付以及買回未售出存貨等的法規。以參加人銷售業績以及參加人推薦與下線銷售業績而給予報酬的直銷計劃，只要確定的報酬完全是以銷售產品或服務給實際消費者而給付，就可以避免觸犯金字塔式銷售法規的取締。這種行銷計劃往往不會對參與直銷的事業機會收取費用，不會對銷售產品或存貨有最低投資要求，并提供參加人以合理商業條件，將未售出產品退回給公司的權利。
（二）日本。在訪問銷售法(Door-to-Door SalesLaw)中對多層次直銷公司實行嚴格規范管理。該法律對多層次直銷實施20天的猶豫期。在簽署合同之前，公司必須交給消費者一份書面交易說明。當消費者簽約后，公司必須給簽約人另一份書面文件，清楚說明合約的所有細節。若含有以下情況，公司的行銷計劃被視為連鎖販賣。第一，每位銷售人員都是沒有經營店面的人；第二，從事商品（含使用設備的權利或是接受服務）或提供（含中介活動）特定服務的銷售（含中介活動）的企業；第三，勸說轉售產品（定義為購買及銷售商品）、委托販賣（定義為銷售產品以抽取傭金），或是銷售人員進行此類銷售行為。第四，此銷售人員是相關組織的一員，參與銷售產品或服務；而在同時，銷售人員可能獲得他/她的下線組織銷售活動（特殊利益）所創造的利潤；第五，當加入組織時，銷售人員被要求購買產品或負擔高于二萬日圓價值的財務成本（特定負擔）。
（三）加拿大。多層次直銷公司有聯邦立法規范，即1985年競爭法案第55條多層次傳銷即金字塔式銷售條款，1992年進行修正。根據修正法案，“多層次直銷事業”是指參加人向其它參加人供應相同或不同產品而獲得報酬的銷售產品的事業。該條列舉取締非法多層次直銷公司常見的欺騙行為，它們包括：揭示參加人賺取的非一般性報酬而夸大其獲利潛力；招募參加人就可以得到報酬；存貨囤積（以商業上不合理的數量賣給招募人員的產品）；要求購買商品或勞務作為加入傳銷事業的條件；未能提供參加人合理的商業條件退貨的權利。
（四）巴西。巴西政府有關法規認為多層次直銷公司指那些透過供貨商或直銷商推薦他人，再由被推薦人身上得到報酬而銷售產品的公司。對此類公司并無特定的立法。但被推薦人的銷售報酬須繳納所得稅，個人也須繳稅給國家社會安全局。
（五）菲律賓。除了禁止使用連鎖銷售計劃和金字塔式行銷，并無法律規范多層次直銷。多層次傳銷公司只要保證招募人員參加銷售計劃的條件并不是取決于投資或是利潤并不是主要來自招募人員，就可以避開消費者法取締金字塔式銷售的條款。
（六）南非。規定所有多層次直銷均須向公司注冊署注冊。多層次直銷公司受價格控制法案管理，該法案已更名為銷售及服務法，制定出規范直銷商品的明確法律。此外，當推出新產品或新的直銷人員加入公司時，公司不得對使用與銷售產品的訓練收取費用。
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