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編者按：日前，在中國經濟體制改革研究會副會長、中國（海南）改革研究院執行院長遲福林教授的主持下，中國（海南）改革研究院撰寫的《2005’中國改革年度評估報告》正式出版。報告對我國2004年的農村改革、企業改革、金融改革、市場體系建設、社會體制改革、政府改革分別進行了深入細致的評估，指出存在的問題和矛盾并提出相關建議。本報摘發報告部分內容，供讀者參考。
權威報告中國（海南）改革發展研究
2004年，是我國農村發展取得明顯成效的一年，也是農村改革的轉折年。
農村稅制改革取得歷史性突破，減免、取消農業稅的改革有序推動
1、農村稅費改革取得突破，“皇糧國稅”的歷史正在改變。
2004年，農村稅費改革取得實質性突破。中央“一號”文件《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》做出了逐步降低農業稅稅率，同時取消除煙葉外的農業特產稅的決定。隨著減免農業稅政策的出臺和財政支出向農村的繼續傾斜，2004年農村稅費改革取得突破性進展。到2004年底，已有22個省、直轄市和自治區宣布免征農業稅，全國約有1．5億農民擺脫了已經繳了千百年的“皇糧國稅”剩余的省區不同程度地降低農業稅稅率。
免除農業稅意味著我國傳統的小農經濟運行模式，以及部分仍建立在小農經濟基礎上的傳統治理方式，已經或正在發生根本性的轉變。其意義不只在于農民負擔的絕對數量下降了多少，而在于它破除了對農民不平等制度安排，為我國今后在城鄉推行一體化稅制掃清了障礙，對實現城鄉統籌發展起到助推作用。
2、隨著農村稅費改革的深入，配套改革問題越來越突出。
2004年是減免農業稅改革的第一年，在凸顯改革成效的同時，相關配套改革滯后，影響稅費改革的順利進行。要進一步深化改革，配套改革措施的實施急需跟進，它將是關系到整個農村稅費改革成敗的關鍵。
（1）鄉鎮改革需加快。根據鄉鎮的規模和經濟發展水平等實際情況，對現有的鄉鎮進行撤并，鄉鎮政府機構該減的減，該并的并，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈的重大政策舉措。鄉鎮基層政府改革應該與建立和完善農村公共財政體制和公共服務體制結合起來。在取消農業稅后，要通過各級政府財政的轉移支付，滿足農村基層政權和農村公共服務的資金需要，保證基層政府的服務和管理。
（2）推進農村義務教育管理體制改革。要真正落實中央提出的把農村教育作為整個教育工作“重中之重”的要求，真正實現政府辦農村義務教育，必須按照建立公共財政體制的要求，加大中央和省級財政的轉移支付力度。中央財政根據農村義務教育的最低標準，對省區中不能保證平均最低義務教育經費的縣予以補助。省級財政也要加大轉移支付，以平衡省內富縣與窮縣之間義務教育水平的差距。
（3）逐步建立健全公共財政制度。在我國現行的不完善的“分稅制”體制下，僅僅變革鄉鎮最基層一級財政制度遠不能解決根源問題。要想排除困難和阻力，使農村稅費改革成功，就需要在建立公共財政制度的基礎上，繼續完善分級財政體制。只有在完善的公共財政制度框架下，在政府間實施規范的分稅制體制，縣（市）、鄉（鎮）政府的財政行為得以規范了，才能保障基層政府財政負擔不會轉嫁給農民。
實施“農業新政”，工業反哺農業，農村改革發展的歷史性轉折
1、建設和諧社會的新發展觀：“工業反哺農業”。
中共十六屆四中全會提出解決“三農”問題的一個重要的戰略思路，是城市工業反哺農業。這將對農業的發展、農村的繁榮和農民的富裕起到極大的促進作用，是實現城鄉統籌發展，建設和諧社會的重要保證。
新中國成立后，我們在“一窮二白”的農業國基礎上，建立起了比較完整的現代工業體系和國民經濟體系。在“自力更生”總格局中實現的這一歷史性進步，靠的是本國傳統農業向現代工業提供的“資本原始積累”；廣大農民追隨新生的人民政權，奉獻了幾乎所有的剩余，這種剩余構筑了我國現代化起步的物質基礎。當現代產業成功完成了“資本原始積累”，從而獲得了自我發展的動力之時，“農業為工業提供積累”就不再“天經地義”，這種政策因“成功”變為“過時”，“工業反哺農業的時機到了”。比較世界各國發展的改革歷程，從“農業向工業提供積累”向“工業反哺農業”的轉變幾乎是一種共性。因此，我們的政策也需要隨之調整。新一屆中央領導集體以“改變城鄉二元結構”、“統籌城鄉經濟社會發展”的新發展觀，用第六個“一號文件”，將“工業反哺農業”從理論上、政策上確定下來。
2、“工業反哺農業”的“抓手”，是“增加農民收入”。
“增加農民收入”的衡量標準，是農民的勞動力、資金和土地等要素投入到農業、農村和農村外各個領域時，能夠獲得與非農集團所擁有要素等同的收益。等量要素獲得等量收益這一市場經濟的精髓，或者全體人民各盡其能各得其所的狀態，應該成為“工業反哺農業”要實現的終極目標。2004年“一號文件”的9個部分，都是圍繞著讓農民與非農集團“平起平坐”、讓農民分享現代化起飛的繁榮而展開。而“多予、少取、放活”的政策，則覆蓋了涉及農民增加收入的諸領域：糧食主產區農民和貧困人口，農民增加收入的農業內部、農村內部和農村外部各個領域，農民增加收入所必需的生產流通等經濟基礎設施，教育衛生等社會基礎設施和制度基礎設施等外部條件。這些構成了當前“農業新政”的架構。
農民工權益保護，由討薪到尋求制度保障
1、2004年，農民工權益保護有新的突破。
2004年出現的“民工荒”現象，給長期以來津津樂道于勞動力低成本優勢的企業及地方政府敲響了警鐘，是對勞工工資市場價格扭曲的一種懲罰。它還將警示我們必須認真總結和汲取南美或南亞諸國經濟發展當中的教訓，以推動工業化和城市化更加健康地發展。
2004年，在農民工權益保護方面有新的突破。從國務院到各相關部委再到各地政府，紛紛出臺規章制度，建立確保農民工按時拿到工錢的長效機制，保護農民工權益。
2、農民工權益保護難的根源在于農民工組織建設滯后。
實質上，農民工權益保護難的根源在于農民工組織建設滯后。農民工權益屢次受到侵害，相當重要的原因在于農民工是單個分散的，沒有組織作為他們維權的載體與后盾，無法通過組織化的方式來維護自身利益，又缺乏其他利益訴求的渠道和手段。因此，要從根本上解決農民工權益保護問題，必須繼續深化改革，實現由目前行政維權向組織維權和制度維權的轉變。
土地管理制度改革成效顯著，解決問題的根本在于賦予農民長期而有保障的土地使用權
1、嚴格土地管理，土地征用制度改革加快。
城市化要推進，工業要發展，對土地必然要有一個最基本的要求，應該滿足這個需求。但近年來亂占濫用耕地、嚴重浪費土地的問題，已經到了令人觸目驚心的地步。2004年，針對宏觀經濟運行中出現的突出矛盾和問題，國務院配合新一輪宏觀調控，就嚴格土地管理出臺了一系列政策措施。目前，土地市場治理整頓的成效還是初步的、階段性的，盲目投資、低水平重復建設，圈占土地、亂占濫用耕地等問題尚未根本解決。如何既保障農民土地權益，又滿足城市化、工業發展進程對土地的需要，是迫切需要探討的重大課題。因此，必須正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系，嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，強化節約利用土地，深化改革，健全法制，統籌兼顧，標本兼治，進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度。
2、農村土地問題的根源在于農民缺乏對土地長期而又保障的使用權。
農村土地問題的根源在于現有土地產權制度安排上。目前，農民的土地承包經營權在一些地方還沒有得到完全落實。從全國看，目前還有極少數村組沒有開展第二輪土地承包，還有相當數量的農戶沒有領到土地承包經營權證書。隨意終止或變更承包合同，以及以村規民約剝奪農村婦女土地承包經營權等問題還大量存在。土地是農民最基本的生產資料，是農民維持生計的依托。只有確定了土地財產權，才能讓農民放心。土地財產權包括農民對土地的占有、使用、收益和處分四權統一的土地承包權。盡管經過20多年的不斷改革和完善，農民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的權利，但土地處分權從來沒有真正賦予農民。這說明農民擁有的土地承包權是一種不完整的產權。因此，應將處分權有條件地賦予農戶。處分權的內容應當包括對承包權的轉讓、出租、入股、抵押等。讓農民享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包權，實際上就是承認農民擁有物權性質的土地承包權。賦予農民物權性質的土地承包權，有助于從根本上解決現行土地產權關系中內含的不穩定性，增加國家對農民的產權保護。
農村金融體制改革，培育滿足需求的競爭性的農村金融市場亟待突破
1、農村信用社改革走向深入。
2004年8月30日國務院召開深化農村信用社改革試點工作會議，在總結前一段試點工作的基礎上，決定把北京等21個省區市作為進一步深化農村信用社改革試點單位，標志著農村信用社的改革實質上進入全面實施階段。這次改革的總體要求是“明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責”。
但是，總的來看，目前推出的農村信用社改革方案只是一個目標有限的試點，它重點解決了中央政府和省政府之間的權力與責任的劃分，并沒有解決農信社會性質的問題。農村信用社改革的實質是如何使改制后的農村信用社真正有積極性按商業模式運作。如何有效地深化我國農村信用社體制改革，依然是當前理論和實踐中面臨的重大問題。
2、深化農村金融體制改革的關鍵在于構建多元化的農村金融體系。
目前，農村金融體系的改革并沒有完全跟上農村經濟轉型對銀行服務不斷增長的需求。商業金融在農村金融領域的功能趨于弱化。隨著主要商業銀行逐個退出農村，僅僅依靠農村信用社的貸款無法解決農戶和鄉鎮企業所面臨的資金短缺問題。下一步，要按照有利于增加農戶和企業貸款，有利于改善農村金融服務的要求，培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系為目標，推行農村金融體制的整體改革。
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