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市場經濟要求我國政府是“公共服務型”政府。我國建設社會主義市場經濟已進行了二十年，為什么還未建設成“公共服務型”政府？其關鍵和難點究竟在哪里？我認為，難點在于我國政府既是“政治實體”職能履行者，又是“經濟實體”職能的履行者。政府身份、職能的這種“兩重性”，構成我國政府職能改革，從而國企改革的最大障礙。
“公共服務型”政府的職能與我國政府的特點
在西方國家，政府都是作為政治實體的存在形式，其經濟實體（經濟資源、資產、企業等）均掌握在私人手里，在私有制基礎上建立市場經濟。隨著市場經濟的發展，政府的經濟職能也逐漸發展起來。作為政治實體的政府，其經濟職能被概括為“經濟性公共服務”職能，具體講具有以下幾種主要職能：一是提供公共產品和公共服務，這些是私人企業不宜承擔或無力承擔的；二是執行維護市場秩序，確保公平競爭；三是實施宏觀經濟調節；四是支持社會保障制度和提供一般福利設施。總之，市場經濟中政府的經濟職能集中到一點，就是替各行各業的企業，營造一個穩定、公平、有序、有效的投資環境和經營環境。
我國與西方國家不同，政府不僅只是政治實體，而且還受國家委托履行經濟實體的職能。國家所有制實際是政府所有制。這個集“政治實體”和“經濟實體”雙重身份于一身的體制。改革開放以前，在“政治實體”與“經濟實體”合為一體的體制下，經濟從屬于政治，經濟活動中等價交換的經營原則被非經營性的財政原則所取代，市場機制和經濟手段被計劃化和行政手段所扼殺和取代。于是在企業層面上，企業實行“統收統支”，失去了內在經濟活動力而聽命于上級指令。國家成為一個大企業而企業不過是一個小車間；在中央與地方的關系上，往往出現“諸侯經濟”，中央不時地“放”和“收”，人們常囿于“一放就亂，一收就叫，一收就放”的惡性循環之中。計劃經濟的種種弊病，幾乎概出于“政企不分”和“政經不分”，歸根到底，可以說概出于政府兼有“政治實體”和“經濟實體”二者雙重身份集于一身的體制。
我國政府職能轉變的關鍵
隨著改革的深入推進，我國相繼開拓出商品、貨幣、信貸、證券、資本市場，二十幾年來已建立起社會主義市場經濟體制框架，現在，改革進入攻堅階段，卻發現所有經濟領域的體制瓶頸都聚焦于“政企不分”、“政經不分”上，即聚焦于政府的雙重身份或職能上。
90年代我國為解決國企的“產權明晰”問題，在政企分開、建立公司治理結構方面進行了巨大努力。一些行業政府主管部門，已改為全國性行業總公司和大型國有控股公司；另一些行業主管部門改為行業性協會。可是，國有大公司的人事權、投資權、收益支配權等主要權力，分別由中央不同部門負責，但誰也不對投資效果、經營業績負責，造成所有者“缺位”，使內部人控制有機可乘。成立國有資產管理委員會之后，情況有所改善，但企業仍無高層人事和投資的決策權，公司治理結構難以健全。例如，中國銀行和建設銀行已改成股份制商業銀行而且正謀海外上市，據海外媒體報道，直接在紐約上市可能受阻而先在香港上市，據說由于銀行負責人是由政府任命高官，不符合美國“SOX法案”和紐約證券交易所的嚴格管理條例。這表明，要完善公司治理結構，徹底實現政企分開，亟需解決政府兼有的“政治實體”和經濟實體“的“兩重身份”問題。
由于政府兼有兩種身份，使各地方政府都在本地區營造了一個巨大的國有經濟實體網，給宏觀管理帶來很多困難。例如許多地方政府作為“政治實體”手中掌管巨額財政資金，不去充分履行公共服務職能（如義務教育等），卻去積極履行“經濟實體”的職能，投資于一般競爭性行業（如房地產、汽車、鋼鐵、建材、娛樂業等）。這種財政軟約束的資金往往掀起投資熱，引發經濟過熱。改革開放以來我國五次實行宏觀調控以平抑經濟過熱，其間各地政府的投資沖動都起了重要作用。上次（即第4次）宏觀調控時，為了抑制地方政府的投資過熱，中央不得不采取特別措施，即不僅派工作組到重點地區考察宏觀調控政策落實情況，而且工作組成員中有來自組織部人員，兼考核各地領導班子。據說這項措施很奏效。而在這次投資熱中，雖民營投資表現相當活躍，但也應看到，有些“民營”后面有來自政府的巨大支撐，“鐵本”事件雖由民營企業家出面，但受處分的卻是既作出決策而又毋需對此項目負責的8名地方政府官員和一名銀行行長。以上可以看出他們與計劃經濟體制下“投資饑餓癥”、“諸侯經濟”的血緣關系，其根源還是在于政府的“雙重”身份。
政府兼有“雙重身份”還扭曲了我國金融市場。例如我國的企業債券市場便出現嚴重扭曲。本來，在成熟的市場經濟中，政府等公共部門發行的債券跟公司企業發行的債券，乃屬于不同的債券市場。可是目前我國由于擔心地方政府濫發債券，《預算法》雖禁止地方政府發行債券，但許多地方政府及其附屬機構多辦起各種融資公司，以企業債券名義為地方政府籌集基礎建設及某些經營性企業所需資金。據統計，1998－2000年我國發行的企業債券中，中央政府機構發行和擔保的比重占40％以上，地方政府發行和擔保的占20％以上，真正意義的企業債券僅占1／3。
可見，目前在微觀層面和宏觀層面上所出的種種矛盾與困境，追根溯源，均出自“政企不分”和“政經不分”，這一切均聚焦于政府一身兼有“政治實體”和“經濟實體”的雙重身份。這表明，經濟改革已進入到解決深層次問題的新階段，即要求解決政府職能與定位問題的攻堅階段。我認為，政府職能的改革，是經濟改革的深化與必需；沒有政府職能的改革，不徹底解決“政企不分”、“政經不分”問題，若政府繼續兼當‘裁判員’又當‘運動員’,則國企改革以及其他經濟領域的改革就無法完成，“公共服務型”政府自然也不可能建成。
應該分清、分開作為“政治實體”的國家與作為“經濟實體”的國家的不同職能
既然問題的癥結，在于當前我國政府一身兼有兩重身份，那么，就有必要把“經濟實體”的身份與職能從政府身上分離出去，使政府明確“政治實體”的定位，充分發揮“公共服務型”職能。
將“經濟實體”的身份與職能從政府身上分離出去，決不是要否定或切除掉國家作為“經濟實體”的職能，否則，便是全盤私有化或中國式的“大拍賣”，那也就不成其為社會主義市場經濟。我認為：必須把作為經濟實體的國家跟作為政治實體的國家分開，具體講，就是把作為政治實體的政府所屬的提供公共產品與公共服務的國有企業，跟其它應屬于國家經濟實體的經營性的國有企業分開，分屬兩個相互獨立的管理系統，因為它們雖同為國有企業，卻是性質、職能截然不同的兩類國企。
凡屬從事提供公共產品或公共服務的國企，均體現了作為政治實體的政府的職能，應由政府舉辦。它們有以下特性：（1）它們的生產與經營具有公共性，是為了滿足公眾經濟生活、文化生活、社會生活的公共消費的需要，目的是為了把政府所轄地區鑄造一個良好的投資環境，它一方面有明顯的地方性，另一方面又是開放的，不僅面向本地國有企業和民營企業，而且也平等地面向外地的，甚至外國的各類企業；（2）它們的經營是非贏利性的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，它們不適宜由私人經營或私人無力經營；（3）它們的經濟來源靠的是財政預算撥款，政府可以為提高公益性、福利性服務而提供財政補貼。這類國有企業應該是各級政府所有制企業。我過去在文章中把這類國企稱之為財政賬戶項目類企業；國外經驗表明，這類企業大多由各級政府財政部門管轄。
其它屬于經營性的國有企業，我過去在文章中把它稱之為資本賬戶項目類國企。
上述財政賬戶項目類國企跟資本賬戶項目類國企，是兩種職能和運行規則完全不同的國企，應當分屬不同系統。前者財政賬戶項目類國企是政府所有制的國企，無疑應屬政府財政部門管轄；后者資本賬戶項目類國企，則應屬于與政府部門相獨立的作為經濟實體的國家管轄之內。后者統領所有經營性國有企業，在產權歸屬上或產權管理上可有中央與地方之分，但其基本職責是負責國有經濟的戰略性、結構性調整，國有企業的戰略性重組和按照經營性原則經營國有資產，實現保值增值。只要各地經營性國有企業面向全國的產品市場和投資市場，哪里投資環境好就往哪里投資；只有各地政府都悉心于營造良好的投資環境，努力吸引來自各方的投資者，不僅熱情招徠本地的國企和民企,而且同樣熱情地招徠外地的國企和民企及外企,以目前對待外資的熱情和服務精神同樣地對待本國本地的所有企業,這樣,就會在出現一個全國統一大市場的同時，一個“公共服務型”政府便脫穎而出。
不過，要把作為經濟實體國家的職能及其所屬經營性國有企業從政府身上分離出來，難度確實很大。難在何處？
一難是體制創新難。要把“經濟實體”職能從政府身上分離開來，就得在“公共服務型”政府身旁建立一個獨立的國有經濟實體系統。這沒有現成模式可借鑒，需要我們在實踐中探索，進行體制創新。
二難是沖破既得利益難。制度創新，肯定會沖擊許多部門和單位既有的權力格局，會受到一些部門和單位為維護已有權力而進行的各種抵制。特別是由于法規的制訂滯后于改革的進程，由于政企、政經已開始有所分開，但又未完全分開，這就給權錢交易、創租尋租活動創造了機會，可以在“改革”、“轉制”等名義下大搞各種化公為私的勾當、貪污賄賂盛行，滋養出一批“權貴資本家”。嚴重的是：有些人在改革初期可能是積極的改革派，擁護搞市場經濟，現在卻擔心完成“政企分開”會損害他們的既得利益，變成深化改革的阻力。這是值得我們警惕的。（來源：經濟參考報）
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