地方官員應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)谡猩桃�資中的角色

　　編者按：構(gòu)建“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會(huì)已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)和今年全國人大會(huì)議熱點(diǎn)話題。構(gòu)建和諧社會(huì)，是社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展的基本前提，也是發(fā)展的基本目標(biāo)。我們要從社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的實(shí)際情況出發(fā)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快科學(xué)發(fā)展，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。為此，各地都加大了招商引資的力度，同時(shí)也取得了一定的成效，對(duì)我投資的外商企業(yè)資金密集度加大，我利用外資水平正在逐步提高。但是我們?cè)谡猩桃�資過程中也 出現(xiàn)了一些不和諧的因素，和諧社會(huì)面臨不和諧考驗(yàn)，本次全國人大、政協(xié)會(huì)上，不少人大代表、政協(xié)委員對(duì)地方政府官員直接介入招商引資（外國投資與國內(nèi)投資）過程中的種種弊端提出了批評(píng)。要提升構(gòu)建和諧社會(huì)的本領(lǐng)，必須在轉(zhuǎn)變政府職能上下功夫。深化行政體制改革，著力解決政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理中“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”問題，履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，努力建設(shè)民主政府、法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府。改革開放20多年來，我國利用外資取得了舉世矚目的成就。2004年，我國不僅連續(xù)12年成為全世界利用外商直接投資最多的發(fā)展中國家，而且超過美國，成為全球吸引外商直接投資最多的國家；2003年外商投資企業(yè)出口額占到全國出口總額的55%，工業(yè)產(chǎn)值占全國工業(yè)產(chǎn)值的三分之一。到2004年5月底，我國利用外資累計(jì)合同金額超過1萬億美元，實(shí)際利用外資5400億美元，外商投資企業(yè)49萬家。在這持續(xù)20多年的招商引資中，各級(jí)政府做了大量工作，功不可沒，外資的引進(jìn)帶來了經(jīng)濟(jì)繁榮，使全國各地的GDP迅速增加。然而，隨著科學(xué)發(fā)展觀不斷深入人心，人們開始認(rèn)識(shí)到協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展的重要性，地方政府官員直接介入招商引資（包括國內(nèi)投資）過程中所顯露出來的問題，也越來越引起人們的關(guān)注。

　　地方政府官員履行職能越位

　　導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)錯(cuò)位，企業(yè)缺位一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)全力以赴抓招商引資，把發(fā)展等同于招商引資，經(jīng)營城市，突顯出地方黨政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展理念的狹隘和黨政職能的錯(cuò)位，由此產(chǎn)生一系列問題。在當(dāng)前各地的招商引資活動(dòng)中，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到招商談判直至合同履行，政府都直接參與其中，“越位”履行行政職能；作為招商引資主體的企業(yè)反而退居幕后，在談判桌上經(jīng)常“缺位”；投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)則“錯(cuò)位”，時(shí)而扮演政府的角色，時(shí)而代表企業(yè)的行為，有時(shí)知道自己是中介。由于各地的招商引資活動(dòng)多為政府主導(dǎo)，行政行為中通常存在的不計(jì)成本的弊端在招商引資領(lǐng)域里也充分顯現(xiàn)。一些地方政府，一方面把招商引資作為政績(jī)考核指標(biāo)，層層分解到地區(qū)和部門；另一方面采取行政手段，指令企業(yè)參加由其組織、主辦的招商引資“介紹會(huì)”、“洽談會(huì)”。地方政府直接招商引資，難免不利用公共權(quán)力為投資方“排憂解難”，給予對(duì)方超越相關(guān)法規(guī)的種種“優(yōu)惠待遇”。這不僅弱化了政府的市場(chǎng)監(jiān)管功能，而且有可能降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，難以發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)調(diào)整上應(yīng)有的作用。當(dāng)下，在某些高新開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)，高能耗、高物耗、高污染的引進(jìn)項(xiàng)目就與當(dāng)?shù)卣�府一手操辦不無干系。政府安排的銀行貸款一旦出現(xiàn)爛賬，無法收回。甚至由書記、市長(zhǎng)出面“亂點(diǎn)鴛鴦譜”，指定某個(gè)企業(yè)與外商洽談合作意向；有的“拉郎配”弄得外商左右為難，惟恐避之不及。有的地方政府與外商直接談判，有的參與企業(yè)的某些條款的談判，在合同中規(guī)定政府履行某些承諾，有的對(duì)企業(yè)的合同進(jìn)行擔(dān)保。在出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，政府就卷入了糾紛，甚至成為被告。例如，某市盲目吸引外資興建橋梁，該市政府遭遇9億元人民幣糾紛。地方黨委和政府必須規(guī)范各自的職能范圍，切不可越位錯(cuò)位。招商引資是企業(yè)的行為，黨委、政府不該直接招商引資，不可以越俎代庖。招商引資應(yīng)由商會(huì)協(xié)會(huì)等投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)具體來組織進(jìn)行，政府與投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)、與企業(yè)之間的關(guān)系應(yīng)清晰。政府不要越位，投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)不要錯(cuò)位，企業(yè)不要缺位。政府對(duì)投資商、對(duì)投資企業(yè)的評(píng)價(jià)或考核不是看投資額多少，而主要是看繳納的稅收多少，吸納的勞動(dòng)力多少，以及對(duì)環(huán)境的影響如何。

　　違反市場(chǎng)規(guī)則與科學(xué)發(fā)展觀相悖由于一些地方有行政指令和政績(jī)考核指標(biāo)，攤派到任務(wù)的地區(qū)和部門，常常不惜血本重金拉攏外資，造成效果難與花費(fèi)成正比。還有些地方招商引資手段枯竭，現(xiàn)代手段又懶得利用，拿老百姓的錢頻繁辦“節(jié)”辦“會(huì)”，本地辦、省內(nèi)辦、境內(nèi)辦、香港辦、國外辦，甚至動(dòng)不動(dòng)就組織成百上千人到國外一個(gè)地方去造聲勢(shì)、發(fā)廣告、開酒會(huì)、擺盛宴。奢華的場(chǎng)景，巨額的開支，其實(shí)不少活動(dòng)是“賠錢賺吆喝”、“自娛自樂”。去年三月，某地區(qū)由政府官員、企業(yè)家、記者團(tuán)組成的六百多人的龐大隊(duì)伍遠(yuǎn)赴日本，鼓動(dòng)日本東北七縣的企業(yè)來該地區(qū)投資裝備制造業(yè)、石化、冶金、汽車等重工業(yè)；可是日本東北七縣主要以農(nóng)業(yè)為主，他們只想談農(nóng)業(yè)、觀光等問題，興趣在兩條平行軌道上行駛，結(jié)果可想而知。招商引資是一項(xiàng)理性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，外商來投資是為了賺錢，我國企業(yè)引資同樣為了效益。招商引資，應(yīng)該通過市場(chǎng)這只“無形的手”來配置資源，以達(dá)到優(yōu)化組合的目的。在政府直接招商引資過程中，一些地區(qū)為了套住外資，一是授意企業(yè)低估自有資源（廠房、設(shè)備、土地、無形資產(chǎn)等）價(jià)值，一味遷就外商，犧牲企業(yè)和職工的權(quán)益。二是以犧牲財(cái)政為代價(jià)，變相出臺(tái)優(yōu)惠政策。如某地為吸引更多外資，當(dāng)?shù)卣�府除了國家�?guī)定的各項(xiàng)優(yōu)惠政策外，還給出了26項(xiàng)財(cái)政、土地等方面的土政策。有的地方在外資和內(nèi)資上有歧視政策，形成擠壓內(nèi)資的負(fù)面效應(yīng)。有些內(nèi)資為了享受優(yōu)惠政策，要么假合資，要么轉(zhuǎn)圈圈，將內(nèi)資轉(zhuǎn)換成“外資”。三是有些地方因?qū)嵤┴?cái)政優(yōu)惠政策力不從心，就以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，在土地上做文章，低成本出讓，零成本奉送，造成農(nóng)民喪失土地而得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。由于急功近利，低門檻引入，不把市場(chǎng)準(zhǔn)則當(dāng)回事，要么，導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失，資源整合無法到位；要么，招商引資履約率低得駭人。重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量。一些地區(qū)一味追求量的規(guī)模，對(duì)外資的引進(jìn)缺乏理性選擇，造成引進(jìn)的項(xiàng)目要么與本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不關(guān)聯(lián)，要么土地單位面積的投入產(chǎn)出比失衡，要么投資規(guī)模小且經(jīng)營壽命短，要么高能耗、高污染。

　　惡性競(jìng)爭(zhēng)，只看眼前本地利益損害國家整體利益某報(bào)刊發(fā)的招商人員這段對(duì)話很有代表性：?jiǎn)枺骸皟?yōu)惠政策的底線是什么？”答曰：“沒有底線，土地、稅收都好說”。“要什么項(xiàng)目”？“什么項(xiàng)目都行，好項(xiàng)目肯定不太好找，而且各縣市都有優(yōu)惠措施，攥著項(xiàng)目的老板比來比去，最后很難進(jìn)來，那些高能耗、高污染的項(xiàng)目反倒好引進(jìn)些。總之，別人不要的我們?nèi)�要”。這就是“不計(jì)后果”、“不計(jì)代價(jià)”的招商引資之路。由于大家都想“種下梧桐樹，招來金鳳凰”，一些地方政府為了引來外商投資，各自為政，一再超出國家政策規(guī)定的界限，競(jìng)相優(yōu)惠，真可謂“政策擺擂臺(tái)，看誰‘優(yōu)’過誰？”政策價(jià)格戰(zhàn)，從整體上損害了國家利益。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的“合成謬誤”，即每一個(gè)地方都認(rèn)為自己的做法是正確的，但綜合起來對(duì)國家卻是不利的。前幾年，大大小小的各類工業(yè)開發(fā)園區(qū)就像雨后春筍般冒出來，可真正能得到有效利用的究竟有多少呢？有的城市，東、西、南、北四個(gè)出入口都設(shè)開發(fā)區(qū)，有的省，市市縣縣、鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)都建立工業(yè)園區(qū)，甚至有的政府職能部門也圈上一塊地建“專業(yè)園區(qū)”，造成工業(yè)園泛濫，開發(fā)區(qū)成災(zāi)，以至同一地方的園區(qū)之間惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象屢見不鮮，而且工業(yè)園區(qū)存在“空殼化”、“垃圾化”的現(xiàn)象。2004年，國家不得不下決心治理，截至2004年6月，30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共清理出各類開發(fā)區(qū)6741個(gè)，規(guī)劃用地面積3.75萬平方公里。2004年全國共撤銷各類開發(fā)區(qū)4735個(gè)，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的70.2%；核減開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地面積2.41萬平方公里，占原有規(guī)劃面積的64.4%。

　　弄虛作假，引資引來財(cái)政負(fù)擔(dān)

　　招商招來百姓煩惱一些地方將招商引資額作為考核政府及其官員政績(jī)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別地區(qū)甚至將招商引資當(dāng)作運(yùn)動(dòng)搞，任務(wù)層層分解，指標(biāo)落實(shí)到人，完成招商引資任務(wù)的單位和個(gè)人，提拔重用、重獎(jiǎng)現(xiàn)金、安排家屬子女就業(yè)；完不成任務(wù)的停職檢查，待崗或就地免職，工資發(fā)一半或停發(fā)，直到完成任務(wù)為止。以至有些心術(shù)不正的人在招商引資運(yùn)動(dòng)中竟然“制假造假”，導(dǎo)致假項(xiàng)目、假資金。最常見的手法和技巧就是“嫁接包裝”和“組合拼裝”。“嫁接包裝”是招商者和投資商合作的產(chǎn)物，一般是和本地小企業(yè)進(jìn)行“嫁接”，100萬元的投資“嫁接”成1000萬元的大項(xiàng)目，以騙取優(yōu)價(jià)土地和優(yōu)惠政策。由于大多數(shù)項(xiàng)目是如此運(yùn)作出來的，因而有些工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目十有九空，許多項(xiàng)目純屬炒地皮，是典型的“圈地運(yùn)動(dòng)”。“組合拼裝”是為了騙取重獎(jiǎng)和重用，一些人把招商實(shí)績(jī)?nèi)�部集中在一個(gè)人身上，形成“聚合效應(yīng)”，讓一個(gè)典型人物因功受獎(jiǎng)，獎(jiǎng)金到手大家分。此舉導(dǎo)致許多人不計(jì)后果地弄虛作假，騙榮譽(yù)、騙地位、騙獎(jiǎng)金。地方政府采取的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收“財(cái)政返還”、獎(jiǎng)勵(lì)的錢從哪里來？羊毛出在羊身上，都靠本地企業(yè)與老百姓交納的地方稅收。因此一些地方引資增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了社會(huì)事業(yè)的正常發(fā)展。一些地方為了加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，根本不顧環(huán)境和資源保護(hù)亂上項(xiàng)目。某市引進(jìn)的2個(gè)項(xiàng)目，因項(xiàng)目高耗水、高污染，被上級(jí)環(huán)保部門查處，一個(gè)項(xiàng)目成為重要的污染源，一個(gè)項(xiàng)目引資不成反賠償，招來百姓怨恨。投資商則認(rèn)為政府不講誠信，將其招來又要趕走。西南一個(gè)生態(tài)環(huán)境很好的貧困縣，通過招商引資一年竟然上馬30個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，包括化肥、煉鐵、焦化等，結(jié)果氨水嚴(yán)重污染水源，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民連水也不敢喝，成了“生態(tài)災(zāi)民”。如此下去，也許經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)是比以前好了，但是人們卻因此失去了長(zhǎng)期賴以生存的家園。這些盲目的引資行為事實(shí)上不可能引進(jìn)“金鳳凰”，充其量只能招來幾只“黑烏鴉”。招商引資的惡性競(jìng)爭(zhēng)不僅導(dǎo)致優(yōu)惠政策泛濫，而且埋下全國環(huán)境惡化的隱患。

　　地方招商引資背后的廉政隱憂個(gè)別地方黨政官員，利用手中掌握的決策、人事、輿論、司法等等控制權(quán)，趁招商引資機(jī)會(huì)搞權(quán)錢交易。一些人不是全面科學(xué)正確地理解中央關(guān)于發(fā)展是黨的第一要?jiǎng)?wù)的指導(dǎo)思想，而是瞞上欺下，對(duì)城郊農(nóng)民和城市居民強(qiáng)征強(qiáng)拆，違法圈地，違規(guī)出讓土地，該有償出讓的行政劃撥；該招標(biāo)拍賣掛牌出讓的協(xié)議出讓或低價(jià)協(xié)議出讓，劃撥土地和集體土地非法入市；擅自減免地價(jià)，不依法追繳土地出讓金等。政府主政官員以“為企業(yè)服務(wù)”為由，親率企業(yè)家到境外考察、招商，在此類“對(duì)外招商”活動(dòng)中，官員盡情“瀟灑”，企業(yè)全額埋單——這恐怕是多年來招商引資中早已形成的潛規(guī)則。打著“招商引資”的金字招牌，官員們既周游世界，玩?zhèn)�痛快，還落個(gè)“重視招商工作”的美名。權(quán)力尋租在境外招商活動(dòng)中被演繹得如此“壯麗”，難怪現(xiàn)在不少政府官員對(duì)涉外經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出異乎尋常的“關(guān)心”。隱形腐敗由此滋生，若任其發(fā)展，后果堪憂。可是現(xiàn)在，許多地方仍然動(dòng)不動(dòng)成百上千人到國外一個(gè)地方去造聲勢(shì)、發(fā)廣告、開酒會(huì)，其實(shí)不少活動(dòng)是“賠錢賺吆喝”、“自娛自樂”，最后只好將以前簽過的合同或?qū)�來才能簽的合同拿來湊�?shù)，以表明“成績(jī)不凡”。現(xiàn)在各地一直只上報(bào)累計(jì)利用外資合同額，實(shí)際利用外資額和外資企業(yè)數(shù)，沒上報(bào)現(xiàn)存實(shí)際利用外資額和外資企業(yè)數(shù)。有些外資企業(yè)利用完優(yōu)惠政策后就自行關(guān)閉，另行申請(qǐng)新的企業(yè)；有的利用外資合同因種種因素根本就沒有履行；有的企業(yè)因經(jīng)營不善而破產(chǎn)或合作糾紛解決不好而停辦。所以業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，現(xiàn)存實(shí)際利用外資額和外資企業(yè)數(shù)有累計(jì)利用外資總額和外資企業(yè)總數(shù)的一半就不錯(cuò)了。由是觀之，地方政府官員直接介入招商引資弊多利少。面對(duì)利用外資的新形勢(shì)和新問題，應(yīng)當(dāng)有新思路和新舉措，樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變?cè)谡猩桃�資中的角色，提高引進(jìn)外資水平和質(zhì)量。在保持外資政策基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)外資優(yōu)惠政策做適度調(diào)整。例如，合并內(nèi)外資稅率，給予外資企業(yè)所得稅“兩免三減”的普遍優(yōu)惠的政策改變?yōu)楦鶕?jù)不同產(chǎn)業(yè)、不同地區(qū)和不同項(xiàng)目給予優(yōu)惠（內(nèi)外資統(tǒng)一），把優(yōu)惠政策與轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式結(jié)合起來。對(duì)于我國鼓勵(lì)投資的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和項(xiàng)目給予所得稅優(yōu)惠，對(duì)于節(jié)約用地、節(jié)約能源，對(duì)于效益好無污染的項(xiàng)目給予支持，而對(duì)于已經(jīng)、正在或?qū)⒁�造成污染的�?xiàng)目征收環(huán)境稅。同時(shí)，各級(jí)政府惟有切實(shí)履行自己的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，嚴(yán)格執(zhí)行中央利用外資和國內(nèi)投資的法律法規(guī)，就是對(duì)招商引資真正的“高度重視”——因?yàn)椋�全國政策統(tǒng)一是最好的招商環(huán)境；不盲目擴(kuò)張權(quán)力，出臺(tái)土政策，按法律法規(guī)解決外資進(jìn)來后的矛盾糾紛，外資也就安心落戶了。