個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金、全國(guó)社�；�金、企業(yè)年金基金和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的建立將共同構(gòu)筑起一個(gè)龐大的養(yǎng)老金市場(chǎng)體系。養(yǎng)老金市場(chǎng)體系的建設(shè)必須建立在資本市場(chǎng)成熟發(fā)展的基礎(chǔ)之上,養(yǎng)老基金投資管理必須要求眾多金融機(jī)構(gòu)廣泛參與；養(yǎng)老基金安全完整也必須要求金融監(jiān)管體系逐步完善。因此,養(yǎng)老基金的發(fā)展必將促進(jìn)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大和資本市場(chǎng)的完善,養(yǎng)老基金管理方式必將促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)；養(yǎng)老基金監(jiān)管方式也必將促進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管從機(jī)構(gòu)性監(jiān)管走向功能性監(jiān)管。

    "養(yǎng)老金就是資本市場(chǎng)",看似過(guò)分,其實(shí)不然。養(yǎng)老金制度發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明:養(yǎng)老基金與資本市場(chǎng)休戚相關(guān),它們之間的良性互動(dòng)將推動(dòng)兩者共同發(fā)展。在美國(guó),養(yǎng)老金資產(chǎn)已成為共同基金業(yè)不斷發(fā)展壯大的重要資金來(lái)源,養(yǎng)老金資產(chǎn)已占到共同基金的36%,占風(fēng)險(xiǎn)投資總額的50%,并且每年流入共同基金的養(yǎng)老金凈現(xiàn)金流高達(dá)1000億美元；智利養(yǎng)老基金規(guī)模從1981年的3億美元發(fā)展到2000年的359.37億美元,20年間增長(zhǎng)了近120倍,私人養(yǎng)老金制度改革18年的平均投資收益率高達(dá)11%以上。世界銀行預(yù)測(cè),到2030年,中國(guó)的養(yǎng)老基金規(guī)模將達(dá)到1.8萬(wàn)億美元,屆時(shí)將成為全球第三大養(yǎng)老金市場(chǎng)。毫不假言,養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場(chǎng)也必將引發(fā)我國(guó)金融業(yè)一場(chǎng)深刻變革。

    全球養(yǎng)老金制度改革的一個(gè)重要特點(diǎn)就是改革傳統(tǒng)以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主要形式的單一公共養(yǎng)老金制度,建立以基金積累制為主要形式,包括公共養(yǎng)老金、企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金等在內(nèi)的多支柱養(yǎng)老金體系。從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)換,內(nèi)在地要求養(yǎng)老基金投資運(yùn)營(yíng),實(shí)現(xiàn)保值增值,這也是基金積累制在當(dāng)前全球養(yǎng)老金制度改革中凸顯其重要性的關(guān)鍵所在。

    黨的十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出了"完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合,逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金。"通過(guò)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整,做實(shí)個(gè)人賬戶,個(gè)人賬戶成為一個(gè)實(shí)賬戶,而非"名義賬戶",個(gè)人賬戶不向統(tǒng)籌賬戶透支,統(tǒng)籌賬戶也不向個(gè)人賬戶透支。統(tǒng)籌賬戶基金缺口通過(guò)中央和地方財(cái)政補(bǔ)助、基金增收節(jié)支,以及劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金解決；個(gè)人賬戶基金實(shí)現(xiàn)自求平衡。這些政策的落實(shí)將最終實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式從"統(tǒng)賬結(jié)合,混賬管理"向"統(tǒng)賬結(jié)合,分賬管理"的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金資本化運(yùn)營(yíng)指日可待,當(dāng)前個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金管理辦法已進(jìn)入政策研究和儲(chǔ)備階段,時(shí)機(jī)一旦成熟將付諸實(shí)施。

    與此同時(shí),隨著全國(guó)社會(huì)保障基金逐步做大,作為養(yǎng)老金制度的長(zhǎng)期戰(zhàn)略儲(chǔ)備,全國(guó)社保基金必然要求突破當(dāng)前的投資管理框架,在更廣闊的投資領(lǐng)域?qū)嵤└�加積極的投資管理戰(zhàn)略。并且,作為我國(guó)多層次養(yǎng)老金體系的重要支柱的企業(yè)年金的相關(guān)政策已經(jīng)相繼出臺(tái),企業(yè)年金基金市場(chǎng)已經(jīng)逐步形成。

    在農(nóng)村,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,城鎮(zhèn)化、家庭規(guī)模小型化、人口老齡化、非農(nóng)化與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,以及脆弱的"4--2--1"家庭結(jié)構(gòu),使農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題面臨既缺乏經(jīng)濟(jì)支撐,又缺乏家庭保障的"雙重困難"。為落實(shí)"三個(gè)代表"重要思想,全面建設(shè)小康社會(huì),從制度上保障減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),提高農(nóng)民收入,解除農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)力的后顧之憂,加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)也已成為擺在我們面前一項(xiàng)迫切的政治任務(wù)。

    一是充分利用個(gè)人賬戶做實(shí)的契機(jī),實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金市場(chǎng)化管理

    個(gè)人賬戶做實(shí)后,必須最大限度的保值增值,否則就失去了意義。從國(guó)外的情況看,個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的管理運(yùn)作,是在市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府管理與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的現(xiàn)行規(guī)定,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外,應(yīng)全部用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債券和存入專(zhuān)戶,嚴(yán)禁投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè),任何部門(mén)、單位或個(gè)人不得利用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在境內(nèi)外進(jìn)行其他形式的直接或間接投資。這種嚴(yán)格的基金投資管理政策不僅不符合積累制養(yǎng)老金制度改革的本質(zhì)要求,而且使個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金面臨巨大的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此,必須放松這種嚴(yán)格的投資限制政策,探索市場(chǎng)化投資管理的模式。

    參考國(guó)際上養(yǎng)老基金投資管理模式,結(jié)合我國(guó)個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的強(qiáng)制性和基本保障的屬性,我國(guó)個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是委托投資管理型(見(jiàn)右圖)。

    個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金雖然也是國(guó)家基本保障項(xiàng)目,但采取基金積累制籌資方式,國(guó)家財(cái)政不提供擔(dān)保,因此,個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)采取省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為受托人和(或)賬戶管理人,將個(gè)人賬戶基金的投資管理權(quán)和托管權(quán)分別委托外部競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)機(jī)構(gòu)的管理模式；省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在不具備能力的前提下,可以將個(gè)人賬戶基金的賬戶管理權(quán)委托給商業(yè)機(jī)構(gòu)。省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)在從事個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金管理服務(wù)過(guò)程中必須接受社會(huì)保障基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。

    二是適應(yīng)充實(shí)做大全國(guó)社�；�金的新形式,實(shí)施更積極的全國(guó)社�；�金投資戰(zhàn)略

    為多渠道籌集社會(huì)保障基金,逐步化解養(yǎng)老基金支付壓力,2000年國(guó)務(wù)院決定成立全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì),管理中央集中的社會(huì)保障基金。當(dāng)前,全國(guó)社�；�金積累不到2千億元。如果政策沒(méi)有新的突破,仍按基金現(xiàn)有來(lái)源和渠道,預(yù)計(jì)到2007年底基金規(guī)模不會(huì)超過(guò)3000億元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。

    全國(guó)社保基金是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的戰(zhàn)略儲(chǔ)備,主要用于解決歷史債務(wù)和個(gè)人賬戶"空賬"。目前,該項(xiàng)基金積累規(guī)模較小,不足以支付模式轉(zhuǎn)換的必要成本。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定,全國(guó)社�；�金的主要來(lái)源是中央財(cái)政撥款、國(guó)有股減持收入和其他收入。在境內(nèi)國(guó)有股減持暫停后,全國(guó)社�；�金的主要資金來(lái)源目前已經(jīng)無(wú)以為繼,迫切需要開(kāi)辟新的籌資渠道。

    為盡快充實(shí)全國(guó)社�；�金,一方面,要繼續(xù)保持適度的財(cái)政支持,按照"中央社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例要逐步達(dá)到15%-20%"的要求,在確保中央財(cái)政當(dāng)期支付缺口補(bǔ)助和做實(shí)個(gè)人賬戶補(bǔ)助的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步增加財(cái)政投入,穩(wěn)定國(guó)有股海外上市減持和彩票公益金收入,適時(shí)開(kāi)征大額遺產(chǎn)、奢侈品及高檔消費(fèi)等特別稅種,進(jìn)一步充實(shí)全國(guó)社保基金；另一方面,要依據(jù)十六屆三中全會(huì)關(guān)于"采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金"的精神,通過(guò)依法劃轉(zhuǎn)國(guó)有土地貨幣化收入、部分國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)等方式拓展新的籌資渠道,做大全國(guó)社�；�金積累規(guī)模,使之能夠適應(yīng)償還部分養(yǎng)老金歷史債務(wù)和個(gè)人賬戶"空賬"的需要。

    目前全國(guó)社保基金的資產(chǎn)全部是現(xiàn)金資產(chǎn),按《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》管理。下一步充實(shí)基金后,除現(xiàn)金資產(chǎn)之外,既有股權(quán)類(lèi)資產(chǎn),也有未股份化資產(chǎn),劃轉(zhuǎn)以后會(huì)轉(zhuǎn)為債權(quán)資產(chǎn),因此需要分別研究股權(quán)資產(chǎn)和債權(quán)資產(chǎn)的具體劃轉(zhuǎn)辦法和管理辦法,切實(shí)解決其管理運(yùn)作問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)保值增值。與此同時(shí),應(yīng)在建立全國(guó)社�；�金內(nèi)部控制與外部監(jiān)管制度,進(jìn)一步完善基金治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,拓寬全國(guó)社�；�金的投資范圍,放松投資比例限制,實(shí)施更積極的投資管理戰(zhàn)略。

    三是進(jìn)一步完善企業(yè)年金法規(guī)體系,確保企業(yè)年金基金實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化管理目標(biāo)

    隨著《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》的正式頒布,我國(guó)企業(yè)年金制度已經(jīng)從2004年5月1日起開(kāi)始實(shí)施。兩部法規(guī)的頒布正式確立了我國(guó)企業(yè)年金的信托型管理模式,明確了企業(yè)年金基金的治理結(jié)構(gòu)和管理模式。與此同時(shí),《企業(yè)年金基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》以及操作流程和賬戶管理標(biāo)準(zhǔn)的頒布,也標(biāo)志著我國(guó)的企業(yè)年金基金將在今年下半年可以進(jìn)入資本市場(chǎng),企業(yè)年金基金管理市場(chǎng)將進(jìn)入一個(gè)迅速發(fā)展時(shí)期。但是,由于企業(yè)年金基金具體監(jiān)管規(guī)則還沒(méi)有制定,基金監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)也沒(méi)有建立,缺乏管制的企業(yè)年金基金投資必將面臨較大的投資風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)；由于企業(yè)年金屬于一個(gè)新生事物,當(dāng)前有關(guān)企業(yè)年金的市場(chǎng)教育還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,許多誤導(dǎo)性,甚至是錯(cuò)誤性的觀點(diǎn)依然起著嚴(yán)重的負(fù)面影響,眾多有意建立企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)還處于觀望、等待階段。

    為了確保我國(guó)企業(yè)年金基金實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化管理模式,當(dāng)務(wù)之急首先應(yīng)盡快制訂出臺(tái)具體的企業(yè)年金基金監(jiān)管規(guī)則,建立基金監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng),降低基金投資風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。其次,應(yīng)對(duì)當(dāng)前社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理的企業(yè)年金市場(chǎng)進(jìn)行清理整頓,堅(jiān)決實(shí)行政府從企業(yè)年金市場(chǎng)退出的戰(zhàn)略性政策思路。

    社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)退出年金市場(chǎng)的思路主要有兩種:一種方式是通過(guò)將地方年金中心從事業(yè)法人轉(zhuǎn)制為企業(yè)法人,使其成為企業(yè)年金基金法人受托機(jī)構(gòu)；另一種方式是將地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)過(guò)去經(jīng)營(yíng)的企業(yè)年金基金通過(guò)招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)給經(jīng)勞動(dòng)保障部認(rèn)定的合格的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。其三,進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)年金市場(chǎng)教育。雖然國(guó)家勞動(dòng)保障部已經(jīng)組織了三期企業(yè)年金政策與管理的大型培訓(xùn)班,但培訓(xùn)的規(guī)模和力度還不夠,當(dāng)前應(yīng)通過(guò)委托各地社會(huì)保障部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、高校等進(jìn)行企業(yè)年金政策培訓(xùn),并通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)培訓(xùn)方式、培訓(xùn)人員、培訓(xùn)教材進(jìn)行規(guī)范管理。其四,從長(zhǎng)期來(lái)看,應(yīng)進(jìn)一步完善企業(yè)年金基金治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)的企業(yè)年金基金雖然采取的是信托型管理模式,但是,我國(guó)的信托法律只是作為規(guī)范信托公司的法規(guī)出臺(tái)的,有關(guān)信托的規(guī)范方式還不夠完善,信托法律精神還非常不夠深入。

    一般而言,養(yǎng)老金信托是建立在"審慎人"法則的基礎(chǔ)之上的,國(guó)外建立在信托基礎(chǔ)上的養(yǎng)老金制度,都為養(yǎng)老金制度設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老金信托,并且在民眾之中已經(jīng)形成了根深蒂固的信托法律精神。因此,研究在我國(guó)這樣一個(gè)信托法律不健全、信托精神缺失的國(guó)度,如何強(qiáng)化養(yǎng)老金信托應(yīng)該是一個(gè)必須解決的重要課題。

    四是不失時(shí)機(jī)地建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)

    1986年,根據(jù)國(guó)家"七五計(jì)劃"關(guān)于"抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度,并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,進(jìn)行試點(diǎn),逐步實(shí)行"的要求,民政部開(kāi)始建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的調(diào)研和探索工作。1991年,根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定,在山東省煙臺(tái)等五縣(市)進(jìn)行了個(gè)人賬戶模式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。1992年,民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》,在有條件的地方逐步推開(kāi)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策扶持的籌資模式和建立個(gè)人賬戶、儲(chǔ)備積累的保險(xiǎn)模式。實(shí)踐證明,這一制度符合中國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際情況。1998年,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)職能劃入勞動(dòng)保障部。截至2002年底,全國(guó)有31個(gè)省(區(qū)、市)1955個(gè)縣不同程度地開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作,5461.78萬(wàn)人參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),覆蓋率約7%,基金積累達(dá)233億元,124萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

    但是相對(duì)于數(shù)量龐大的9億農(nóng)民而言,當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面太窄,制度的保障水平太低。因此,必須對(duì)原有制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)是一項(xiàng)惠及9億農(nóng)民,關(guān)乎子孫后代的長(zhǎng)期系統(tǒng)工程,是政府義不容辭的責(zé)任,應(yīng)當(dāng)給予必要的政策傾斜,以保證這項(xiàng)事業(yè)健康、有序、安全、可持續(xù)發(fā)展。

    在完善制度的同時(shí),要積極探索建立農(nóng)�；�金市場(chǎng)化管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。具體設(shè)想是在加強(qiáng)縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,將縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能分解,明確其主要職能是繳費(fèi)、管理個(gè)人賬戶和養(yǎng)老金給付,除留足當(dāng)年給付備用金外,不再管理和運(yùn)營(yíng)基金,基金全部上解到省和中央。

    同時(shí)組建省和中央的基金管理機(jī)構(gòu),其職能是作為農(nóng)�；�金的受托人進(jìn)行委托投資,其投資管理人和托管人應(yīng)從勞動(dòng)保障部認(rèn)定的基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)中遴選。

    (作者:武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心養(yǎng)老金研究所所長(zhǎng),作為勞動(dòng)和社會(huì)保障部基金監(jiān)督司和養(yǎng)老保險(xiǎn)司的特邀專(zhuān)家參與《企業(yè)年金試行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》、《企業(yè)年金管理指引》和《企業(yè)年金基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》的咨詢和起草工作；參與勞動(dòng)保障部系列報(bào)告《建立長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展------完善養(yǎng)老保障體系研究報(bào)告》寫(xiě)作和統(tǒng)稿工作。)