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黃范章
應該分清、分開作為“政治實體”的國家與作為“經濟實體”的國家的不同職能，以及兩類性質不同的國企
既然問題的癥結，在于當前我國政府一身兼有兩重身份，那么，就有必要把“經濟實
體”身份與職能從政府身上分離出去，使政府明確“政治實體”的定位，充分發揮“公共服務型”職能。
將“經濟實體”的身份與職能從政府身上分離出去，決不是要否定或切除掉國家作為“經濟實體”的職能，否則，便是全盤私有化或中國式的“世紀大拍賣”，那也就不成其為社會主義市場經濟。我的基本觀點是：必須把作為經濟實體的國家跟作為政治實體的國家分開，具體講，就是把作為政治實體的政府所屬的提供公共產品與公共服務的國有企業，跟其他應屬于國家經濟實體的經營性的國有企業分開，分屬兩個相互獨立的管理系統，因為它們雖同為國有企業，卻是性質、職能截然不同的兩類國企。
凡屬從事提供公共產品或公共服務的國企，均體現了作為政治實體的政府的職能，應由政治舉辦。它們有以下特性：（1）它們的生產與經營具有公共性，是為了滿足公眾經濟生活、文化生活、社會生活的公共消費的需要，目的是為了把政府所轄地區鑄造一個良好的投資環境，它一方面有明顯的地方性，另一方面又是開放的，不僅面向本地國有企業和民營企業，而且也平等地面向外地的，甚至外國的各類企業；（2）它們的經營是非營利性的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，它們不適宜由私人經營或私人無力經營；（3）它們經濟來源靠的是財政預算撥款，政府可以為提高公益性、福利性服務而提供財政補貼。這類國有企業應該是各級政府所有制企業。我過去在文章中把這類國企稱之為財政賬戶項目類企業；國外經驗表明，這類企業大多由各級政府財政部門管轄。
其他屬于經營性的國有企業，我過去在文章中把它稱之為資本賬戶項目類國企。這類國有企業以下特性：（1）它們是經營性的和營利性，以贏利為目的；（2）它們自主經營、自負盈虧，有著內在的“成本－收益”經濟原則的硬約束性，盡管它們的初始投資資本來自財政，但一旦投入國有“經濟實體”系統就完全脫離政府，經營性國企全靠自身的有效經營和贏利能力。
上述財政賬戶項目類國企跟資本賬戶項目類國企，是兩種職能和運行規則完全不同的國企，應當分屬不同系統。前者財政賬戶項目類國企是政府所有制的國企，無疑應屬政府財政部門管轄；后者資本賬戶項目類國企，則應屬于與政府部門相獨立的作為經濟實體的國家管轄之內。后者統率所有經營性國有企業，在產權歸屬上或產權管理上可有中央與地方之分，但其基本職責是負責國有經濟的戰略性、結構性調整，國有企業的戰略性重組和按照經營性原則經營國有資產，實現保值增值。只要各地經營性國有企業面向全國的產品市場和投資市場，哪里投資環境好就往哪里投資；只有各地政府都悉心于營造良好的投資環境，努力吸引來自各方的投資者，就會在出現一個全國統一大市場的同時，一個“公共服務型”政府便會脫穎而出。
不過，要把作為經濟實體國家的職能及其所屬經營性國有企業從政府身上分離出來，難度確實很大。難在何處？
一難是體制創新難。要把“經濟實體”職能從政府身上分離開來，就得在“公共服務型”政府身旁建立一個獨立的國有經濟實體系統。這沒有現成模式可借鑒，須在實踐中探索，進行體制創新。我在80年代末發表《股份制——社會主義公有制的好形式》文中，闡明我之所以主張用股份制改造國有企業的主要理由，就是用“兩權分離”來幫助國企實現政企分開。為此，我在文中還提出過三種選擇：一是經營性國企由人民權力機構（各級“人大”）授權專門機構管理；二是建立一個由國有資產管理委員會——國有資產經營公司（或國有投資公司）——國有企業三層次管理、營運體系；三是國有或國家支配的各種基金（如社會保障基金、共同基金、投資基金、保險基金等）成為國有企業的主要投資者。
我的觀點中有兩個重點：一是發揮各級人大常委會或專門機構作為國有經濟實體的總代表的作用，責成各級國有資產管理委員會統管經營性國有企業；二是發揮國有資產經營公司、社保基金等國有金融中介機構的作用，一則為了增強國有資產的流動性，二是主要為了在政府（或代理機構）與國有企業之間設一道“隔火墻”，以確保“政企分開”。我很高興看到，90年代中期上海、深圳兩地根據自身實踐經驗，獨自創立了上述“三層次”國有資產管理及營運系統。然而，創新維艱，需要另文專門探討。
二難是沖破既得利益難。制度創新，肯定會沖擊許多部門和單位既有的權力格局，會受到一些部門和單位為維護已有權力而進行的各種抵制。特別是由于法規的制訂滯后改革的進程，由于政企、政經已開始有所分開，但又未完全分開，這就給權錢交易、創租尋租活動創造了機會，可以在“改革”、“轉制”等名義下大搞各種化公為私的勾當、貪污賄賂盛行，滋養出一批“權貴資本家”。嚴重的是，有些人在改革初期可能是積極的改革派，擁護搞市場經濟，現在卻擔心完成“政企分開”會損害他們的既得利益，變成深化改革的阻力。這是值得我們十分警惕的。
澄清兩種片面認識
為了分清、分開財政賬戶項目類（公共服務性）同資本賬戶類（經營性）兩類不同性質的國企業，還須澄清兩種片面認識。
一是有人認為，為了對國有經濟布局作戰略性調整，除了國家必須控制的四大行業和領域外，國有企業都該一律退出，特別是一律退出競爭性行業。這個認識是片面的。我國之所以調整國有經濟布局，主要是因為國有經濟底子薄，攤子大，必須調整布局以便集中力量投向需要加強國家控制力的地方去，并不是國有企業不可以或不應該涉足競爭性行業或領域，關鍵是這些領域中的國有企業是否真正實現“政企分開”，是否建立起健全公司治理機構，是否有活力，是否真正具有公平競爭的能力。事實上，這些領域內也有不少通過改制獲得成功的國有企業。不僅如此，如果一旦某些競爭性行業或領域被私人大企業或外資企業所壟斷，還需要有國有企業打進去，以平抑壟斷，促進競爭。所以，我不同意籠統地提國企退出競爭性領域，更不同意籠統地提“國退民進”，“有退有進”才是合理的、應該的和必要的。
二是有人認為，既然中央明確必須控制在四大行業和領域，就應該對它們實行國家壟斷，即使投資主體多元化，也須“一股獨大”，以保證國家控制。這種認識，也是片面的。在上述四大行業和領域中，需要由國家壟斷的國有企業是少數，其中屬于應由政府直接壟斷或控制的公共產品（包括國防產品）和公共服務的國有企業更是少數。這四大行業和領域中的多數國有企業將多實行國家控股制。
股權分散和資本集中，是同一經濟過程的兩個方面，股權愈分散，國家便可用更小比例的控股而控制更多的社會資本。這不削弱而是壯大了國有經濟力量。以航空業為例，這既屬于國家必須控制的國民經濟命脈的行業，也是一個競爭性行業。為了實現國家控制，只需作為“政治實體”的政府掌握了機場、航空調度、航空通訊、安全檢查等要害部門就行，機場及有關基礎設施的建設以及各項管理，都屬于公共服務型政府提供公共產品與公共服務職能，有關國有企業均屬財政賬戶項目類，是政府（中央或地方）所有制企業；至于國有航空公司應屬于競爭性企業，應由各級人大所委托的國有“經濟實體”（國有資產管理委員會或國有資產經營公司）所掌管，為保值增值而進行競爭性經營，不僅各個國有航空公司之間可競爭，也應允許民營和外資航空公司與之公平競爭。總之，提供公共產品和公共服務的國有企業，跟經營性的國企，應該分別由政府和國有“經濟實體”所分管，系統不同，涇渭分明。只有這樣，才能形成一個既有控制又有競爭，既有公有制主體地位又有多元化投資主體的有效有序、生動活潑的社會主義市場經濟。（下）
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