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學者論壇黃范章
國企改革已進入攻堅階段，其標志之一，即國企改革亟須政府職能改革與之配合與互動。問題是，國企改革所要求的是具有哪種基本職能的政府？這關系到市場經濟中的政府的定位與職能問題。
大多數學者都認為，市場經濟所要求是應是“公共服務型”政府。我很贊同。我國本屆政府人士也表示將以此作為政府改革的目標。問題是，我國開始建設社會主義市場經濟業已進行了二十年，為什么還未建設成“公共服務型”政府？其關鍵和難點究竟在哪里？主張建設“公共服務型”政府的文章不少，但探討建設難點以及如何克服的文章都不多。我認為，難點在于我國政府既是“政治實體”職能履行者，又是“經濟實體”職能的履行者。這是我國政府跟西方市場經濟國家的政府最大不同之處。政府身份、職能的這種“兩重性”，構成我國政府職能改革，從而國企改革的最大障礙。為什么這么說？
“公共服務型”政府的職能與我國政府的特點
在西方國家，政府都是作為政治實體的存在形式，其經濟實體（經濟資源、資產、企業等）均掌握在私人手里，在私有制基礎上建立市場經濟。作為政治實體的政府，其主要的公共職能是：國防、外交、安全、公共衛生等。隨著市場經濟發展，政府的經濟職能也逐漸發展起來。初期階段，經濟學家把政府稱之為“守夜更夫”，發揮防盜賊、防火燭的守護作用；隨著競爭的形式，政府的經濟職能被描繪為競賽場上的“裁判員”或“巡視員”，發揮維護市場秩序、確保公平競爭的作用；上世紀30年代，大危機深刻揭示出市場經濟的“缺陷”，于是，政府被賦予了“宏觀經濟調節”或“宏觀經濟管理”的職能，以彌補體制性“缺陷”。作為政治實體的政府，其經濟職能被概括為“經濟性公共服務”職能，具體講具有以下幾種主要職能：一是提供公共產品和公共服務，這些是私人企業不宜承擔或無力承擔的；二是執行維護市場秩序，確保公平競爭；三是實施宏觀經濟調節（由中央政府而不宜地方政府承擔）；四是支持社會保障制度和提供一般福利設施。總之，市場經濟中政府的經濟職能集中到一點，就是替各行各業的企業，營造一個穩定、公平、有序、有效的投資環境和經營環境。政府的這種經濟職能應概括為“公共服務性”的，政府不涉足營利性的一般企業，只經營公益性或非營利性的甚至福利性的企業或事業，實施政策性經營（包括政策性銀行），因這一切活動的經費全來自于各級政府的財政預算。
然而，我國這個社會主義國家與西方國家不同，政府不僅只是政治實體，而且還是受國家委托履行經濟實體的職能。國家所有制實際是政府所有制。這個集“政治實體”和“經濟實體”雙重身份于一身的體制，是我國建國后從前蘇聯那里學來的，這種體制最適合實施集中統一的計劃經濟制度。本來，作為“經濟實體”，它屬下的國有企業，本應遵循經濟核算、“等價交換”、“成本－收益”等經營性或營利性原則行事，它們跟作為“政治實體”所屬的國企完全不同，因為后者是以“無償征收，無償撥付”的財政預算為依托，按非經營性、非贏利性或政策性經營原則行事。可是，改革開放以前，在“政治實體”與“經濟實體”合為一體的體制下，經濟從屬于政治，經濟活動中等價交換的經營原則被非經營性的財政原則所取代，市場機制和經濟手段被計劃化和行政手段所扼殺和取代。于是在企業層面上，企業實行“統收統支”，失去了內在經濟活動力而聽命于上級指令。國家成為一個大企業而企業不過是一個小車間；在中央與地方的關系上，往往出現“諸侯經濟”，中央不時地“放”和“收”，人們常囿于“一放就亂，一收就叫，一收就放”的惡性循環之中。計劃經濟的種種弊病，幾乎概出于“政企不分”和“政經不分”，歸根到底，可以說概出于政府兼有“政治實體”和“經濟實體”二者雙重身份集于一身的體制。
我國政府職能轉變的關鍵
改革開放以來，我國致力于推進從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，特別是國企改革致力于在公有制基礎上建成為市場經濟所必需的微觀經濟基礎。通過多年改革實踐，我國找到了很有特色的國企改革道路，即“產權明晰、權責明確，政企分開、管理科學”。隨著改革的深入推進，相繼開拓出商品、貨幣、信貸、證券、資本市場，二十年來已建立起社會主義市場經濟體制框架，現在進入攻堅階段，發現所有經濟領域的體制瓶頸都聚焦于“政企不分”、“政經不分”上，即聚焦于政府的雙重身份或職能上。
1990年代我國為解決國企的“產權明晰”問題，而在政企分開、建立公司治理結構方面進行了巨大努力。一些行業政府主管部門，已改為全國性行業總公司和大型國有控股公司；另一些行業主管部門改為行業性協會。可是，國有大公司的人事權、投資權、收益支配權等主要權力，分別由中央不同部門負責，但誰也不對投資效果、經營業績負責，造成所有者“缺位”，使內部人控制有機可乘。成立國有資產管理委員會之后，情況有所改善，但企業仍無高層人事和投資的決策權，公司治理機構難以健全。要完善公司治理結構，徹底實現政企分開，亟須解決政府兼有的“政治實體”和經濟實體“的“兩重身份”問題。
由于政府兼有兩種身份，使各地方政府都在本地區營造了一個巨大國有經濟實體網，給宏觀管理帶來很多困難。例如許多地方政府作為“政治實體”手中掌管巨額財政資金，不去充分履行公共服務職能（如義務教育等），卻去積極履行“經濟實體”的職能，投資于一般競爭性行業（如房地產、汽車、鋼鐵、建材、娛樂業等）。這種財政軟約束的資金往往掀起投資熱，引發經濟過熱。改革開放以來我國五次實行宏觀調控以平抑經濟過熱，其間各地政府的投資沖動都起了重要作用。上次（即第四次）宏觀調控時，為了抑制地方政府的投資過熱，中央不得不采取特別措施，即不僅派工作組到重點地區考察宏觀調控政策落實情況，而且工作組成員中有來自組織部人員，兼考核各地領導班子。據說這項措施很奏效。而在這次投資熱中，雖民營投資表現相當活躍，但也應看到，有些“民營”后面有來自政府的巨大支撐，“鐵本”事件雖由民營企業家出面，但受處分的卻是既作出決策而又毋需對此負責的8名地方政府官員和一名銀行行長。此外，不少政府在利用“經濟實體”身份進入經營性、競爭性行業之后，又利用“政治實體”的身份大搞“地方保護”，如湖北省政府有關部門1997年曾下達文件，規定各級黨政機構購車必須購本省生產的神龍富康經濟型車，否則公安部門不得辦牌照，社控部門不得辦理手續。不少城市政府壟斷經營出租車，不許民營企業經營，也不許司機本人買車經營出租，為的是讓本市出租車必須用本地出產或組裝的汽車。從上述的地方政府的“投資熱”和“地方保護”中，可明顯看出他們與計劃經濟體制下“投資饑餓癥”、“諸侯經濟”有血緣關系，其根源還在于政府的“雙重”身份。
政府兼有“雙重身份”還扭曲了我國金融市場。例如我國的企業債券市場便出現嚴重扭曲。本來，在成熟的市場經濟中，政府等公共部門發行的債券跟公司企業發行的債券，乃屬于不同的債券市場。可是目前我國由于擔心地方政府濫發債券，《預算法》雖禁止地方政府發行債券，但許多地方政府及其附屬機構多辦起各種融資公司，以企業債券名義為地方政府籌集基礎建設及某些經營性企業所需資金。據統計，1998－2000年我國發行的企業債券中，中央政府機構發行和擔保的比重占40％以上，地方政府發行和擔保的占20％以上，真正意義的企業債券僅占1／3。有的學者嚴肅指出，這是“政企不分，鳩占鵲巢”。至于股市，從一開始就由政府保駕由國企所壟斷，還“包裝上市”，只著眼于融資而不重視建立公司治理機構，長期靠“隱性政府擔保”運行，甚至釀成政府機構成為證券市場的利益主體之一，“裁判員”與“運動員”的界限瀕于泯滅。
可見，目前在微觀層面和宏觀層面上所出的種種矛盾與困境，追根溯源，均出自“政企不分”和“政經不分”，這一切均聚焦于政府一身兼有“政治實體”和“經濟實體”的雙重身份。這表明經濟改革已進入到解決深層次問題的新階段，即要求解決政府職能與定位問題的攻堅階段。我不同意有的同志認為，由于國企改革任務已完成差不多了，現在該改革“政府職能”的說法。我認為，政府職能的改革，是經濟改革（包括國企改革）的深化與必需；沒有政府職能的改革，不徹底解決“政企不分”、“政經不分”問題，國企改革以及其他經濟領域的改革就無法完成，自然也不會有“公共服務型”政府。（上）
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