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述評本報記者 徐冰
城鄉差距，對于我們這個農業大國來說，究竟意味著什么？對于我們這些真實地置身于這個差距中的活生生的個人來說，又意味著什么？
關于城鄉之間的差距和差別，普通公眾大多都能從“二元結構”中多少得到點現實的
感受。但是，查閱各種統計數據，我國城鄉差距的巨大，對于人們心理上造成的沖擊，以及由此產生的人生際遇的不同，仍然是如此沉重。
城鄉差距問題在解放前就存在。新中國建立后，我國提出了加速實現工業化的奮斗目標。但在當時的歷史條件以及西方國家的封鎖下，實現工業化的途徑和手段，似乎只能是從農業中取得資本的原始積累。于是，政府通過政策和制度手段，通過工農業產品價格的“剪刀差”，將資本從農業轉向工業。據統計，在1950－1978年的29年中，政府通過“剪刀差”大約取得了5100億元；在1979年－1994年的16年間，政府通過工農產品剪刀差從農民那里占有了大約15000億元的收入，同期農業稅收總額1755億元，各項支農支出3769億元，政府通過農村稅費制度提取農業剩余約12986億元，農民平均每年的總負擔高達811億元。
“剪刀差”的長期存在，是造成我國城鄉差距持續拉大的最直接的原因。而始于1958年的以城鄉分割為特點的戶籍制度，不僅在身份上強化了城鄉的先天差別，更進一步成為加大城鄉差距的重要因素。20多年的改革在消除城鄉差別方面取得明顯成效，但城鄉二元體制尚未從根本上發生改變。造成我國城鄉差距的許多因素，至今仍然在深深地刺痛著我們，并拖累著中國這個東方大國全面進步的步伐。可以說，這是一個幾乎困擾了中國人一個世紀的難題。
城鄉收入差距
近幾年呈擴大趨勢
改革開放以來，我國城鄉居民收入差距經歷了一個先縮小后擴大、再縮小再擴大的過程。1978－1985年，由于農村實行聯產承包責任制，農民收入迅速增加，城鄉居民收入差距從1978年的257倍縮小到186倍。但1984年城市經濟體制體制開始改革，城鄉收入差距又開始拉大。到1994年達到286倍。從1994年開始城鄉之間收入差距出現了下降的趨勢，但是從1997年起又逐步擴大。
2004年年初，中國社會科學院經濟研究所經過數年跟蹤所做出的一份全國性調查報告顯示，近年來，中國城鄉收入差距在不斷拉大，如果把醫療、教育、失業保障等非貨幣因素考慮進去，中國的城鄉收入差距世界最高。該報告指出，2001年居民的人均收入幾乎是農村居民的3倍。2002年全國的基尼系數相對于1995年上升了大概兩個百分點。然而，調查人員認為這還不能真實地反映出城鄉之間實際收入的差距。報告指出，城鎮居民的可支配收入沒有涵蓋城市居民所享有的各種實物補貼，比如城鎮居民很多享受公費醫療，而農村居民卻沒有這種待遇。城鎮的中小學能夠獲得國家大量財政補貼，而農村學校得到的補貼非常少，農民還要集資辦學。城鎮居民享受養老金保障、失業保險、最低生活救濟，這些對于農村居民來說卻可望而不可及。
從1995年到2002年，城鎮內部的基尼系數的上升幅度最大，農村的基尼系數反而有所下降，然而城鄉之間的收入差距卻在擴大，城鄉之間人均收入比率由1995年的2．8提高到2002年的3．1。
據調查，全國收入差距的擴大表現為高收入人群收入超高速增長。2002年全國收入最高的1％人群組獲得了全社會總收入的6．1％，比1995年提高了0．5個百分點。最高的5％人群組獲得了總收入的近20％，比1995年提高了1．1個百分點。最高的10％的人群組獲得了總收入的32％，比1995年提高了1．2個百分點。而全國高收入人群收入比例的上升主要來自城鎮，而不是農村。相對于1995年，2002年農村中的高收入人群組在全國總收入中的收入份額有所下降。
落后地區的城鄉收入差距最為明顯。從城鄉之間收入差距的相對貢獻率來看，西部地區最高，高達58．3％，而東部地區最低，為37％。也就是說，越是相對落后的地區，城鄉之間的收入差距就越加明顯。
該報告的統計數據截止到2002年，到目前為止，2004年的統計數據我們還沒有看到，但在2003年，根據統計局測算的數字，城鄉居民之間的收入差距大概是3．23倍，也就是3．23個農民的收入相當于一個城鎮居民的收入。
教育差距同樣觸目驚心
收入上的差距，也許是最能說明問題的一個差距。但是，我國城鄉之間的差距還不僅僅是收入上的差距。在教育方面，城鄉差距同樣觸目驚心。
今年1月8日，中央黨校首次公布了《中國農村九年義務教育的困境與出路》調查報告。該報告的一個很重要的背景是，2000年，國家宣布如期實現“基本普及九年義務教育”、“基本掃除青壯年文盲”的任務，特別是農村義務教育，2002年發生了翻天覆地的變化，小學和初中入學率分別達到98．6％和90％。全國有2598個縣實現了“兩基”目標，占總縣數的90％。
該調查報告執筆人，中央黨校潘云良教授1月11日在接受中國經濟時報記者專訪時說，他們課題組15名成員是帶著這令人鼓舞的數字，滿懷希望地奔赴全國16個省市進行調查研究。
然而，潘云良說：“我們失望了，農村的教育，尤其是落后地區的教育狀況，并不像城市的教育那樣成效顯著，更說不上繁榮，反倒可用‘凋敝’這個詞來形容，一點都不夸張，一點都不聳人聽聞。我們深深感到，目前‘普九’的成果是低標準的，并且相當脆弱。”
報告指出，一方面，所謂“基本普及”，是指85％的人口覆蓋地區實現這一要求，還有15％的人口覆蓋地區——主要在西部貧困地區——這一目標遠未實現；另一方面，即便在“普九”已經驗收的地區，輟學率出現了明顯反彈。近年來，農村學生輟學、流失率偏高，初中生輟學率上升，有的地方農村輟學率高達10％以上。就許多地方的實際觀察，農村學生的輟學率，比統計數字要高得多。
報告同時還指出，農村孩子享有九年義務教育的“待遇”遠遠低于城市孩子。在政府規定免除學費的同時，卻允許增收雜費，這一規定在實質上取消了“義務”的無條件性。在缺乏國家財政撥款支持的前提下，農村教育部門由于財政困難，不得不把增收超過學費的雜費變成最主要的經濟來源。
與此相印證，國家教育科學“十五”規劃課題——“我國高等教育公平問題的研究”課題組，于近期發布的研究結果更是明確指出，農村人口中低學歷人口的比例遠遠高于城市人口，城市人口中高學歷人口的比例明顯高于農村人口的比例，城鄉之間的巨大差距成為我國最主要、最顯著的教育差距。
該課題研究提供了這樣一組數據：隨著學歷的增加，城鄉之間的差距逐漸拉大。小學及以下文化程度的人群在農業人口和非農業人口中所占的比例分別是：51．5％和16．3％；初中文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是41．5％和32．4％；高中文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是6％和21％；中專文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是0．8％和13．2％；大專文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是0．2％和11．1％；本科文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是0．02％和5．63％；初中文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是0．001％和0．323％。在城市，高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是農村的3．5倍、16．5倍、55．5倍、281．55倍、323倍。
國家重點高校，占有較多文化、經濟和社會資本的社會階層的子女，占了相當大的比重，農村學生和弱勢階層的子女逐漸減少。教育資源、教育質量相對較弱的地方性高等院校聚集了較多農村學生。這表明高等教育入學機會的城鄉差距從表面的、總量的、宏觀的不均衡，轉移為隱性的、更深層次的城鄉差距。
綜合各方面的數據看，近年來我國的農村教育有全面惡化的危險，我國城鄉之間教育上的差距正在越來越演化成教育的不公平。而教育的不公平更加強化了城鄉的二元結構，使得農村子弟通過教育來改善自身境遇的希望變得更加渺茫。從某種程度上說，我國目前的教育投入和教育結構，不僅沒有成為彌合城鄉差別的黏合劑，反而成了加劇城鄉分化的篩選機器。
醫療負擔重使農民境況進一步變差
在醫療衛生方面，有數據表明，農村人口占全國人口的近70％，而公共衛生資源不足全國總量的30％。農村每千人口，平均擁有不到一張病床，而城市的平均數字，約為3．5張；農村每千人口，只擁有一名衛生技術人員，城市則在5名以上；農村人口醫療保險覆蓋率只有9．58％，城市則為42．09％。
而根據國務院發展研究中心研究員韓俊的研究結果，農村衛生事業雖然有所改善，但是醫療價格不斷攀升，農民醫療負擔重，有病看不起，因病致貧、因病返貧的現象很普遍。根據最近對全國100多個村莊的典型調查，農村住院分娩率和患病就診率仍較低，有32％的嬰兒是在家出生的，有78．6％的農村人口是在家死亡的。從調查看，醫療支出已經成為農村居民一項沉重的經濟負擔。在全部調查農戶中，醫療支出占消費性支出的8．5％，大病戶家庭則占了30％左右。大病給農民的生活帶來了沉重的負擔。農民一次大病的平均花費7000多元。一次大病的醫療費就花掉了一個家庭一年多的全部收入。重大傳染病70％－80％是在農村。
目前90％以上的農民屬于自費醫療群體。新型合作醫療的保障水平還很低，平均補償比例僅為30％，即使農民參加了新型合作醫療，還遠遠不能解決因病致貧、因病返貧的問題。從總體來看，政府農村衛生投入嚴重不足。1998－2002年，政府農村衛生資金投入總量由110．34億元增長為151．16億元。但同期，政府對農村衛生機構投入占財政支出比重卻由1．02％下降為0．69％。
以工促農以城帶鄉政策導向確立
農民增收初見成效
需要看到的是，上面所羅列的各種數據，還僅是幾個與人們生活非常密切的大的領域的數據，除此之外，在精神文化生活、公用事業服務等領域，我國的城鄉差距同樣無法忽視。農村全面落后于城市，已經是我們必須要面對、要解決的緊迫課題。城鄉差距持續擴大，已經成為我國社會經濟發展中的突出矛盾。
令人感到寬慰的是，我國城鄉巨大差距所引發的種種問題，已經引起了最高決策者的極大重視。
2004年新年伊始，中共中央、國務院就農民增收發出了題為《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》的“一號文件”。2005年中共中央發出的“一號文件”，則是《中共中央、國務院關于進一步加強農村工作，提高農業綜合生產能力若干政策的意見》。連續兩年的兩個“一號文件”，都將工作的著眼點放在了解決農業、農村、農民生產生活中存在的嚴重問題上。
2004年底的中央經濟工作會議指出，我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。2005年中央農村工作會議又進一步闡明，縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。今年的“一號文件”中也重提了工業反哺農業、城市支持農村的概念。
這是一個重大政策變化。如果說長期以來政府的決策有著明顯的“城市化傾向”的話，今后，我們將能看到越來越多的向農村傾斜的政策導向。可以說，2004年在解決城鄉差距問題上具有里程碑的意義。
2004年，這種向農村傾斜的導向已經很明確。中央政府和地方政府采取了更直接、更有力的政策措施，促進糧食增產和農民增收。主要措施是：減免農業稅，取消除煙葉以外的農業特產稅，對種糧農民實行直接補貼，對部分地區農民實行良種補貼和農機具購置補貼，對重點糧食品種實行最低收購價政策。同時，大幅度增加對農業、農村特別是糧食主產區的建設投入。全年中央財政用于“三農”的支出共2626億元，增長22．5％。中央還加大了對貧困地區農村義務教育的支持，繼續實施農村中小學危房改造。為中西部地區農村義務教育階段2400多萬貧困家庭學生免費提供教科書。扶貧工作的力度也在加大，中央財政去年安排扶貧資金122億元，農村貧困人口比上年減少290萬。中央還督促各級政府全面清理建筑領域拖欠工程款和進城務工農民的工資，已償還歷年拖欠工資332億元。
在剛剛過去的2004年，我國農業獲得了可貴的喘息之機，農民人均純收入增加300元以上，增幅高于6．5％，超過年初預期的增長5％的目標。去年最受農民歡迎的五項政策，即“兩減免、三補貼”，使得農民從中得到實惠451億元。有關學者也表示，綜合各種情況看，2004年我國城鄉差距不會進一步拉大。
農民增收基礎尚不牢固
今年政策力度繼續加大
應當注意的是，雖然2004年我國農業產生了恢復性增長，但是增長的基礎都不牢固。有專家指出，去年增產增收，至少有四個因素共同起作用，就是政策、工作、價格、氣候。后兩個因素并不是什么時候都會有利的。而這些年來，耕地減少，農田水利設施老化失修，農業科研成果儲備不足，技術推廣體系不健全，糧食的生產能力實際上比上世紀九十年代末下降了。
另外，雖然我國農業增加值占國內生產總值的比重已經下降到15％，但還有近60％的農村人口、50％的勞動力以農為主，城鄉二元結構并沒有根本改變。中國非農業人口占少數，非農產業效率低，短時期不可能用很大力量“反哺”農業。城鄉差距將會在比較長的時期內存在，如果出現各種預料不到的波動，城鄉差距仍有繼續擴大的可能。這些問題，都必須引起我們足夠的重視。
溫家寶總理3月5日所作的《政府工作報告》明確提出，解決好農業、農村、農民問題，仍然是2005年全部工作的重中之重。他宣布了今年的5項具體措施：一是在全國大范圍、大幅度減免農業稅。592個國家扶貧開發工作重點縣免征農業稅。二是全部免征牧業稅。三是因減免農（牧）業稅而減少的財政收入，主要由中央財政安排專項轉移支付予以補助。中央財政為此新增支出140億元，用于這方面的支出總額將達到664億元。四是中央安排150億元，增加對產糧大縣和財政困難縣鄉的轉移支付。五是推進鄉鎮機構、農村義務教育體制和縣鄉財政管理體制等相關改革。
溫總理還宣布，明年將在全國全部免征農業稅，5年取消農業稅的目標，3年就可以實現。全部免征農業稅，取消農民各種負擔，將徹底改變兩千多年來農民繳納“皇糧國稅”的歷史。溫總理還宣布，從今年起，免除國家扶貧開發工作重點縣農村義務教育階段貧困家庭學生的書本費、雜費，并補助寄宿學生生活費；到2007年在全國農村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學讀書，完成義務教育。
從今年的《政府工作報告》，我們可以看到中央解決城鄉差距問題的決心和信心，從而也看到了希望。當然，逐步解決這樣一個涉及十幾億人口的切身利益的如此艱巨的問題，僅有中央的決心是不夠的，還需要各級政府的決心以及艱苦細致的工作，需要全社會的關注、理解、支持和配合。
城鄉關系中必須改革的幾個方面
第一，要下決心改革戶籍制度。這是實施統籌城鄉經濟社會發展的體制性障礙。現行的戶籍制度把公民人為地分成農業戶口和非農業戶口，是實行“城鄉分治，一國兩策”的體制性依據，是形成目前二元經濟社會結構的條件，本身是為計劃經濟體制服務的，我們要建立社會主義市場經濟體制，建立全國統一的大市場，農民背著“農業戶口”的身份，怎么參加市場競爭。這種落后的過時的戶籍制度，是造成城市化滯后于工業化的主要原因，也是億萬農村勞動力進城后只能作為農民工，引出諸多社會問題的原因。要從根本上解決農民工問題，也必須先改革戶籍制度。現在有些省市已經在改革這種不合理的戶籍制度，效果是好的，并沒有引起想像中的嚴重問題。但戶籍制度不是一省一市可以改了的，國家必須統一地改。
第二，農村土地制度要進一步改革。現行的家庭承包集體所有的耕地制度是從“三級所有，隊為基礎”的基礎上演變過來的，好處是農民有了自主經營權，適合目前生產力水平。但有兩個問題一是土地經常調整、不穩定。國家已明令公布第二輪承包后，30年不變，實際上由于種種原因還是在調整和變動。這對農民愛護土地改良土地是不利的。二是土地是集體所有的，農民自己保護不了自己耕種的土地。這一輪圈地運動，一年多時間，全國就有數千萬農民成為失地失業的游民，他們雖然竭力想保護賴以生存的命根子，但因為得不到法律的保護，只好眼睜睜的被人從土地上趕出來。失去土地當然對農民不利，其實也對國家不利。中國是個耕地資源稀缺的國家，一陣風就能圈掉5600多萬畝土地（占總耕地的3％），這樣的土地制度，肯定是有問題的。
農民家庭承包的耕地既是生產資料，也是社會保障，應該制定相應法律，賦予農民長期使用的權利。在中國這種特殊的歷史背景下，農民的承包權，應該是物權、是財產權。新憲法規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯”這不僅是要保護個體工商戶、私營企業主等階層人員的合法私有財產不受侵犯，當然也是要保護農民的承包耕地不受侵犯。把保護基本農田、保護耕地的權利和責任賦予農民，基本農田耕地才能保護得住。
中國各地農村的情況千差萬別，應該允許各地試行適合各地實際情況和當地農民自己愿望的多種形式的土地制度，如有的可以實行“土地國有，農民永包”，可以實行土地股份合作制，也可以實行個人所有、合作所有、社區所有、國家所有等形式，待試行一段，視實踐結果，再作選擇。
第三，應從根本上改革現行的農民工體制。農業勞動者、農村人口向城市轉移，成為工人、職員，成為城市居民，這是工業化、城市化、現代化發展的必然規律。
從城鄉關系的視角看，農民工這種體制是農村為城市作貢獻作犧牲的一種形式。既不公平，也不合理，是造成目前城鄉差別越來越大的原因之一，也是“三農”問題屢屢解決不了的重要原因。
2001年，全國共有36512萬人為第二、三產業職工，第二、三產業共創造81903億元ＧＤＰ，平均每個職工制造的ＧＤＰ為22431元。農民工約有60％在第二產業工作，40％在第三產業工作，以平均數計，每個農民工在城市創造了22431元的ＧＤＰ。
他們得到了什么呢？農民工的工資，全國沒有統計，2001年深圳市勞動局統計，該市農民工的月平均工資為588元，一年是7056元，加上還有一些額外的獎金、福利等的收入，農民工的平均年收入約為8000元，那么一個農民工一年就為城市創造了22431－8000＝14431元的財富。2001年全國有9460萬農民工，也就是說農民工為城市創造了13652億元財富，相當于當年第一產業增加值15411億元的89％。
這些財富都留在城市了，這就是為什么深圳、上海、北京、廣州等用農民工多的城市發展得快的一個重要原因。農民工病了、殘了回農村，老了回農村，農民工的父母老人，由農村養著，農民工的子女在農村養育和接受農村的義務教育。
這樣的農民工體制，這樣的城鄉關系，能長此以往嗎？現在還只是十多年，再十年、二十年會怎么樣？這幾千萬耗盡了體力和智慧的老農民工回到農村，誰來贍養他們？
農民工體制必須從根本上改革。如前所述，先要改革戶籍制度，使農民工在身份上得到應有的市民待遇。再分別情況，分期分批地把農民工逐漸轉變為第二、三產業的一視同仁的職工，轉變為城市居民，逐步填平這條在城鄉已經形成的社會鴻溝。
第四，改革國民收入分配格局和調整財政體制。現在的國民收入分配格局是多年沿襲下來的，重積累輕消費，重城市輕鄉村，重東部輕西部，重上層輕基層，重經濟建設輕社會發展，這是形成城鄉關系、地區關系不協調，經濟與社會發展不協調的體制性原因，要實施“五個統籌”發展，必須按照完善社會主義經濟體制的原則，改變目前仍在沿用執行的國民收入分配格局。
（據《2005：中國社會形勢分析與預測》）
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