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——建設部政策研究中心主任陳淮博士訪談錄
住房保障制度就是保障人人有房住的制度；
住房保障制度應是一個多數人受益的制度；
我國的住房保障制度要重在解決特殊性問題；
我國的住房保障制度只能以低水平、廣覆蓋為目標；
我國的政策不會鼓勵奢侈性的住房消費，不會去保障人們買大房子
權威訪談本報記者 柏晶偉
住房保障制度就是保障人人有房住的制度
中國經濟時報：一段時間來，解決住房困難、改善住房條件成為了人們普遍關注的焦點。“窮人能否買得起房子”也引起了很多爭論。您能否談談政策將如何保障老百姓“居者有其屋”？
陳淮：首先說明，我所說的都只是研究探討性質的學者個人意見，不代表任何政府部門。
我們先得破解一下這個題目。“居者有其屋”實際上包含兩層含義。一是“人人有房子住”，二是老百姓在自己私人財富中擁有住房這種資產。“有房子住”和“擁有房產”是兩個不同的社會發展與政策、制度目標。您的問題實際上是指前一個目標，也就是“人人有房子住”的問題。其實質是我們應當建立一個怎樣的住房保障制度的問題。
中國經濟時報：什么叫住房保障制度？
陳淮：簡單說就是，在社會發展中，買不起房子的人也得保障他們有房子住。這是一個文明社會起碼的目標。因為住房是人生存的必要條件。這個制度就叫住房保障制度。這是市場經濟下政府必須提供的一個“公共產品”。
中國經濟時報：我們有住房保障制度嗎？或者說我們現在的住房制度完善嗎？
陳淮：住房保障制度是一個包含范圍很廣的概念。應當說，在改革開放前我們也是有住房保障制度的。就是在“人民公社”那個“一大二公”體制下，我們也始終保留了農民的“宅基地”政策。在計劃經濟年代，我們曾長期實行“福利分房”。廣義地說，“宅基地”、“福利分房”都是住房保障制度的一種具體形式。就是低生產力水平下保障“人人有房住”的制度。“宅基地”政策迄今仍是保障占三分之二人口的農民住房需求的基本制度。上世紀90年代初中期，我們實行“鼓勵單位自建住房”的政策，因為當時長期積累下來的一大批職工、居民的住房困難迫切需要解決。最近建設部出臺的拆遷政策明確規定，未落實被拆遷人安置措施的項目不準拆遷。就是你沒給我解決好搬遷居住條件時不能拆我的舊房子。在一定意義上說，這也是住房保障制度中的一個組成部分。保障被拆遷人在自己沒有力量解決住房問題時也得有房子住。
住房保障制度應是一個多數人受益的制度
中國經濟時報：但是城市中的“福利分房”制度停止了。這是否意味著城市居民都只能靠自己的收入買房子住呢？
陳淮：這是一個很大的誤解。住房市場化、商品化是改革的一大進展，是從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變不可缺少的一環。土地、住房等這些在國民財富中占比重最大的資源不進市場，我們就不可能真正實現向社會主義市場經濟的轉變。但是，依靠市場配置住房資源，并不等于就是人人都只能依靠自己的收入買房子住，也不等于說人人都只能靠市場化競爭、自主分散決策來獲取住房。房子是一個價格相對昂貴的消費品。從國外發達國家的經驗和客觀規律看，就是全面小康實現之后，也不可能人人都買得起房子。因為社會中總會有一部分低收入群體、特困群體因為種種原因一輩子也無法獲取足夠的收入來買房子。還有一個占比重更大的工薪階層，他們雖然有可能積攢起一些買房子的錢，但可能不夠，或者需要很長時間。在市場經濟下，為了保障每個人都有房子住，政府就需要實施一些特殊的政策措施來幫助這些單純依靠市場解決住房有困難的群體。這個政策體系的總稱，就叫做住房保障制度。住房保障制度和失業保障、養老保障、醫療保障等都是社會保障體系的組成部分。
中國經濟時報：住房保障制度應當包括哪些方面？
陳淮：從我國的實際情況看，簡單說，這個保障制度的包括四個基本方面。
第一是住房公積金制度。很多人以為住房保障制度只是和“窮人”有關，其實這個認識不確切。不窮的人，或者不那么“窮”的人，包括中等收入者階層，都可能和住房保障制度有關。住房公積金是社會受益面最大的住房保障制度。幾乎所有的工薪階層都可以通過這個制度受益。這個制度包括雇主與雇員共同繳付、對公積金部分免征個人所得稅、在購房時除個人帳戶累積部分外還可利用公積金貸款購房、以及公積金貸款實行優惠利率等幾個組成部分。這是一項強制與鼓勵相結合的制度；是一項幫助普通工薪階層彌補購買力不足，能夠較早、較快，實現購房目標的保障制度。住房公積金制度之所以是一項政策性的保障制度，和把錢直接發給雇員的不同之處就在于，一是強制性地調整人們的消費結構，人們必須把一部分收入積累起來用于住房消費；二是具有社會統籌和互助性質，人們可以從社會歸集的公積金中貸款用于住房消費；三是可以享受政府規定的免個人所得稅和低息貸款等優惠條件。我們首先要大力完善和發展的，是這項住房保障制度。這是保障普通老百姓市場化購房的最重要的政策參與渠道。
第二是針對低收入群體的半市場化方式的保障制度。社會總有一部分低收入群體，他們的收入很難積累起按市場化的房價買房的規模。那么政府就可以通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式建設經濟適用房、廉租房等來保障他們的住房需求。經濟適用房既然是一種“政策房”，就應當在檔次、面積以及購房者收入水平上有一定的限制。過去一段時期來，我們在經濟適用房這個問題上的政策規定不夠明確，結果出現了超大戶型的“經濟適用房”和富人大量購買經濟適用房的弊端。這個問題目前已經有所糾正。但在保障供給結構中經濟適用房所占比重上，目前政府的強制力仍不充分。在完善的經濟適用房制度中，政府應當對每年住房開工面積中必須包括多大比例的經濟適用房作出強制性的規定。
第三是針對困難群體的非市場化保障方式。經濟適用房畢竟還是讓購房者去“買”。有些困難群體連經濟適用房也買不起怎么辦？還可以建立政府貼息的制度。例如人均收入低于某一個水平的家庭購買經濟適用房時，由政府補貼貸款利息。貼息也買不起怎么辦？可以由政府提供廉租房。這可以根據家庭收入水平制定不同政策。
第四是針對特困群體的救濟方式。最后還有少量特困群體，他們連廉租房的租金也付不起怎么辦？社會也得有制度來保障他們的住房需求。辦法就是特困家庭采取政府提供貼租的方式。
我國的住房保障制度重在解決特殊性問題
中國經濟時報：這四個方面是否就構成了完整的住房保障制度？
陳淮：一般說，這四個方面就可以保障“人人有房住”的目標了。因為最后住不上房子的人都可以由政府的廉租房和貼租等政策“兜底”。但我剛才說了，這只是基本方面。在很多具體環節，我們還需要有更嚴密的制度規定。例如前面提到的關于拆遷安置的強制性政策。
上述這四個方面只是就一般性而言的。我國是一個發展不平衡的大國，從我們的具體國情出發，住房保障制度還需要有針對特殊性問題的方面。例如，我國最大的國情之一，是我們正處在大量農村剩余勞動力向城鎮轉移的過程中。幾億農村人口要在一個不太長的時間內轉移到城市，怎么保障這樣一個龐大人群的住房需求？我們還非常缺乏經驗。目前在北京這樣的大城市中，有上百萬人住在“地下”，或者餐館等營業場所，或者城鄉結合部違章建的出租房中。再如，參加工作時間不長的年輕人購房顯然存在困難。個人積累不足、工資不高，成家生子又使他們對住房的需求十分迫切。他們的住房需求同樣應當有專門的政策保障。又如，近年來我國廣大農村出現了農民反復拆建住房造成資源浪費的問題、住房安全的問題、住房基礎設施配套的問題以及節省土地的問題等。這些問題都需要通過適度集中建房來解決。這就需要完善村鎮住房建設中的保障體系。還比如，城市化進程中拆遷造成，一部分低收入群體居住地遠離核心市區，“有了房卻坐不起車”的問題；城鄉結合部出現的“城中村”問題；老工業基地等社會失業率較高、住房改善速度明顯滯后地區的住房保障問題等。這些問題都是迫切需要我們深入研究并盡快完善的方面。
中國經濟時報：提供住房保障是政府的責任。那么控制房價過快增長，調控房市供求是不是也屬于住房保障制度的組成部分？
陳淮：在所有國家，政府都會對房價、房市以及住房供求采取一定的調控措施。盡管有的國家是鼓勵住房消費為主，例如美國，人們買房子可以享受減免個人所得稅；有的國家是限制奢侈性住房消費為主，例如日本，住大房子、好房子要交納很高的不動產稅。為什么呢？因為房地產市場的價格波動情況、供求平衡情況可以直接影響到國民經濟的整體運行狀，影響到有限資源的優化配置程度，影響到社會公平的實現程度。但一般說，這種干預還不屬于住房保障制度。盡管這種干預也會在一定程度上影響到住房資源在不同人群之間的配置狀況。和上述住房保障制度的實現方式不同，政府在實施這些調控時所采取的政策手段，主要是土地政策、貨幣政策和稅收政策，例如增加或減少土地供應、緊縮或擴張貨幣供給以及調整利率，調整房地產的持有或交易環節的稅賦結構以及調整稅率等。
現在很多人有一種誤解，認為實現住房保障的辦法就是政府干預房市，把價格降下來，讓窮人買得起房。政府肯定應嚴控“暴漲”、“暴炒”等局面。但簡單地采取限制價格的辦法，結果可能是富人買了更多的房子，占有更多的住房資源。這種不良局面在前些年經濟適用房的供給中已經出現過。那怎么辦呢，更有效的辦法是加大中低價位住房的供給。按照中央要求，當前政策研究的重點之一就是如何采取更有效的措施加大中低價位的住房供給。此外還可以對房地產的持有環節累進征稅，讓占有過多資源的人支付更高的政策代價等。
我國的住房保障制度只能以低水平、廣覆蓋為目標
中國經濟時報：“個人集資建房”是不是一個保障老百姓住房的有效措施？這種方式是否會受到政策鼓勵？
陳淮：我們得明確一個事實。城鎮居民個人自建住房，或者集資建房并不是一件新鮮事。2004年我國商品房銷售總量為3．7億平方米，這其中還包括商鋪、寫字樓等非住宅部分；而同年我國城鎮居民住宅竣工面積是5．5億平方米，這個數字專指住宅。商品房銷售量減去非住宅后與城鎮住宅竣工面積之間的差距，就是居民自建住房或“單位集資”建房的部分。也就是說，迄今在我國，自建住宅仍是住宅供給中占比重最大的部分。大致估算，2004年由開發商通過市場賣給居民的住宅在城鎮居民獲取的住房中只占三分之一左右。這還是過去幾年停止實物分房以后比重不斷提高的結果。此前自建住房所占比重還要大。事實上過去很多“單位自建”也采取個人集資的方式。因此，政策從來也未限制過居民自建住房。但我認為，個人集資建房只是一種特殊的房地產開發形式，并非是住房保障制度的組成部分。這種方式在國外很常見，叫做“合伙建房”。其內涵就是“自己給自己當開發商”，或者說“自己建房賣給自己”。其實，這種“合伙建房”本身的形式也是很多樣的。例如開發商可以就某一特定項目向未來購房者募集投資，購房者投多大比例的資就分多大比例的房子。比如說你投資其中一棟別墅，這個別墅建成就歸你。開發商只扮演一個委托代理人的角色，受投資人委托把人們各自認購的房子建起來。還有一種形式是集資人成立一個“項目公司”，這個公司就是一個規范的法人性質的開發商，可聘請專業化的經理來替大家打理。但這個公司的使命就是特定項目本身。房子蓋完，這個公司的使命就完結。這些都叫合伙建房。之所以有這些不同形式，是因為畢竟房地產開發是需要較多專業知識和一定資質要求的。上述這些形式可以更好地把“自建”之惠與專業化的開發商之長密切結合起來。不論哪種形式，與開發商把房子建成后賣給購房者不同的是，合伙建房意味著原來由銀行和開發商承擔的房地產市場風險將由集資建房人自己承擔。
中國經濟時報：回到“居者有其屋”的話題。停止實物分房的住房制度改革，其目標不就是住房市場化嗎？讓老百姓自己買房子解決住房問題，“有房子住”和“擁有產權”不就是一回事了嗎？
陳淮：在政策和制度意義上不是一回事。人人都買得起房子，或者說大多數人買得起房子，這是一個已經可以預見、但仍需一個較長發展時期才能實現的目標。2002年黨的十六大提出了“全面建設小康社會”的戰略目標。這個目標明確提出，“全面小康社會”的標志之一就是“家庭財產普遍增加”。從總體上說，經過改革開放以來的長期發展，我們已經走過了讓老百姓的收入水平可以滿足當期消費支出的階段，即“溫飽”階段。我們也走過了讓老百姓的收入滿足支出后有所節余，開始擁有存款等金融資產的階段，即有點“家底”的“總體小康”階段。現在我們正在走的，是讓老百姓不僅有私人財富，而且實現私人財富的加速累積；不僅使少數人不斷累積私人財富，而且要大多數人實現為“家庭財產普遍增加”；不僅存款、債券等金融資產等增加，而且住房等不動產也成為老百姓私人財富中的重要構成。這才是全面小康社會。這是“居者有其屋”的第二層含義。這個目標也是我們的政策和制度一定要實現的目標。但這不是現在、短期就可以達到的目標，而是一個長期戰略發展的目標。我國是一個發展不平衡的大國，是一個發展基礎薄弱、資源有限的發展中國家。可以斷言，就是全面小康實現之日，也仍會有一部分人買不起房子；而且在買得起房子的人中也并非都擁有住房的全部產權。譬如到那個時候，一個“按揭”購房者還有五成的房款未還完，住房這種資產實際上還只有一半屬于他。
還有必要強調，作為一個人多地少、資源有限的國家，在一個相當長時間內，我國住房保障制度還只能以“低水平、廣覆蓋”為目標。譬如公積金只能為老百姓購房提供少部分資金保障；能真正享受政府政策性補貼的主要是很少的一個特困群體。我們還不可能和發達國家去簡單比較居住條件，也不可能和這些國家去比保障水平。此外，即或我們的社會富裕程度提高了，政策也不可能去鼓勵奢侈性的住房消費，不會去保障人們買大房子。因為我們沒有那么多土地，沒有那么多能源。節能省地是我們住房政策中最重要的基本原則。
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