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林華
燃油稅改革方案拖了數年仍無法實施，讓我們看到了沒有恰當的立法與決策程序，優良的改革就可能被耽誤
燃油稅改革方案能否得到順暢實施，既取決于方案本身是否科學、合理，更取決于制
定改革方案的過程本身是否合乎法定的程序，是否讓各方充分表達自己的訴求，并在最終的方案中，力求各方利益的平衡
似乎已被淡忘的燃油稅改革再度風生水起。然而，來自權威部門的另一種聲音是：燃油稅何時開征未有定論。
有關專家表示，有人認為燃油稅方案還未出臺，是因為當前的油價較高。但是，真正的問題是稅務、公路部門利益的重新分配，而油價僅僅是用來掩蓋部門利益之爭的幌子。因此，燃油稅的開征考驗著政府機構的協調智慧。
稅務總局難以平衡各方利益
按照財政部內部的思路，今年年底前，將兩稅合并與燃油稅一并推出；由于兩稅合并要降低內資企業所得稅稅率，勢必導致財政減收，而開征燃油稅，即使按不增加納稅人負擔的思路，也意味著養路費及通行費等將轉變為稅收。這樣一減一補，也符合既不增稅也不減稅的設想。
然而，這僅僅是財政部的內部設想，而燃油價格歸國家發改委管，開征燃油稅肯定會使油價上漲，所以，年內推出燃油稅，恐怕還要看國家發改委的“臉色”；同時，在過去幾年中，交通部也一直在對燃油稅進行研究和跟蹤。實際上，2000年前后燃油稅推出功虧一簣，也與當時需要安置27萬路橋收費人員有很大關系，那之前，稅務部門提出要接收12萬人，沒料到一下子多出了15萬。
專家表示，燃油稅改革牽涉到能源、運輸、汽車消費等許多行業，涉及公路養護、能源開發、交通工具管理等多個行政部門，太過復雜。所以，由國家稅務總局出臺燃油稅方案，可能會招致許多非議。如果國家稅務總局將有關方案上報國務院，并且由國務院頒布有關的部門規章強制執行，那么，雖然可以在行政機關內部協調立場，但又未必會得到廣大消費者的認可。總之，在改革程序尚需討論的前提下，每一項改革措施都將會引起社會的廣泛影響，要想好才能走。
這樣，一項被人們普遍認為利大于弊的改革措施，卻可以一拖數年，迄今仍然在等待時機，這或許體現了立法與決策的審慎。但審慎并不等于沒有道理地拖延。拖延的主要原因恐怕在于，如何平衡上述各項難題中所隱藏的各方利益。
燃油稅改革，首先會影響到不同政府部門間的利益格局。比如：公路養護部門將無法直接得到養路費，只能找稅務部門要養路費；在稅務部門內部，地稅與國稅的收入也會有升有降；當然，農業管理部門、建筑、電力等部門也想維護本行業利益；在燃油生產、銷售行業，各企業的利益也會受到影響。平衡如此眾多互不協調甚至直接沖突的部門利益，顯然超出了稅務總局的能力范圍。
然而，近幾年來，關于燃油稅改革似乎一直是稅務總局唱主角，至多不過是行政機關之間互相協調。這種內部協調有好處，但也有弊端。究竟各方面持有什么立場，因為什么理由支持或反對燃油稅，外界不得而知，民眾無從判斷各個部門所持的理由是否合理正當。恐怕正是由于缺乏外部監督，才導致協調的過程效率低下，一拖再拖，議而不決。
同時，燃油稅改革涉及數億人的利益，不同類型的消費者，其間的得失將各不相同。而根據法治財政的基本原則，稅制改革應當征得納稅人或他們的代表的同意。僅由稅務部門自行決定一項稅制，或僅靠行政協調出臺一項如此重要的稅制改革方案，可能不利于順暢地實施該方案。
讓各方訴求公開表達
幾乎所有人都承認，實行燃油稅改革，總體而言利大于弊。因為，它體現了公平原則，可以抑制公路亂收費，也可以在一定程度上引導民眾節能，甚至可以解決屢禁不止、愈演愈烈的貨運車輛嚴重超載問題。既然如此，明智的做法就是在經過縝密籌備之后，推出這項改革措施。事實上，海南也已進行了燃油稅改革嘗試，這無疑為全國推出這項改革措施提供了有益的經驗教訓。
燃油稅改革方案拖了數年仍無法實施，讓我們看到了沒有恰當的立法與決策程序，優良的改革就可能被耽誤。燃油稅改革方案能否得到順暢實施，既取決于方案本身是否科學、合理，更取決于制定改革方案的過程本身是否合乎法定的程序，是否讓各方充分表達自己的訴求，并在最終的方案中，力求各方利益的平衡。
中央財經大學財政與公共管理學院副院長劉桓表示，按照初步改革方案，開征燃油稅是將養路費等交通規費改為征稅，即在現行汽油和柴油價格的基礎上增加稅收部分，同時有條件地取消部分路橋收費。初步意見是每升汽油增加1.15元左右稅收，每升柴油增加0.95元左右稅收。但這會使得整個燃油市場價格上揚，令消費者尤其是非汽車用油消費者難以接受。
劉桓分析，利益格局調整是燃油稅改革的另一個難點。現有路橋收費是由公路監管部門收取的，收費所得中相當一部分要歸入地方政府；一些地方路橋更是由企業、個人投資興建，燃油稅改革后，這筆錢將上繳國家財政，勢必影響地方政府利益，同時也會影響投資者的投資回報。
從上世紀末就進行稅費改革研究的國家稅務總局稅收研究所研究員張培森表示，原來的設計方案是在燃油批發環節征收，但現在全國93％以上的加油站已經安裝了稅控機，在零售環節征收燃油稅已經具備條件。
劉桓說，稅制本身很簡單，技術上有各種完整的體系和備用方案，相關問題的復雜程度遠遠大于稅制設計。現在只待決策高層最后拍板。
分析人士表示，關于各方利益協調問題，燃油稅是共享稅，可以由各地國稅部門征收，并確定中央與地方的分成比例；其次是使用一攬子解決方案確定不同地區的征收額度：在統計各地近幾年養路費征收量和油品銷售額的基礎上，計算出各地占全國總量的綜合比例，以各地占比乘以燃油稅總收入的地方分成數，即得出各地的實際分成數。中央部分由財政部在農業、交通、稅務、海關等部門進行分配。為避免中央侵占地方收入，中央與地方的燃油稅收入分配以季度結算為宜。農業占比以各地的糧食產量為權重，交通部門的分成收入用于公路管理支出，海關用于緝私支出，稅務用于征管費用。
對于不同行業用油平衡問題，分析人士認為，農業、船舶、航空、建筑工地車輛、發電及其他非公路運輸車輛用油，必須跳出補貼經濟思路。補貼抑制市場機制作用的發揮：用油越多補貼越多，浪費就越大。其實，燃油稅征收導致的燃油漲價從而抬高的生產成本是可轉嫁的———通過提高產品銷售價格轉嫁新增成本天經地義。但可以例外處理的是，鑒于糧食在國計民生中的重要地位以及用油成本轉嫁給糧食生產可能造成的傷害，可從農業用油燃油稅收入中提取一定比例給予農民適當補貼。這個比例應是經測算的過去幾年農業用油占整個油品供應的比例。
油價高不應成為借口
至于國際原油價格，分析人士認為，油價居高不下不應是推遲燃油稅出臺的理由。油價高說明油源供應緊缺，緊缺下需要節約用油，厲行節油則需要提高油價，燃油稅改革有利于節油。油價的上漲不僅不應是燃油稅改革的阻力，反而應是推進改革的動力、是改革的有效契機。有觀點認為現在油價處于高位，但從長遠看，不要說等待油價回落到7年前水平，就是回落到3年前水平也已經不可能。現在已經到了需要盡快動用價格杠桿、結合稅收手段對燃油供應乃至整個經濟結構進行調節的時候了。這是運用市場機制配置資源的客觀要求。“可以肯定的是，開征燃油稅會引發某些問題，但不開征問題更多，問題越積累越難辦。利弊相權，應該盡快推進燃油稅改革。”
一位參加過燃油稅方案討論的專家也強調，原油價格本身不是燃油稅出臺與否的決定因素，高價時出臺燃油稅才是對的。從這兩個角度說，油價不是燃油稅出臺的制約，越是油價高位越應該出臺燃油稅。
綜上所述，開征燃油稅是關系到國民經濟的方方面面的一項系統工程，可以說是“牽一發而動全身”，但隨著市場經濟步伐的加快，宏觀經濟形勢的改善，人們有理由相信，用不了多久，燃油稅一定能夠取得突破性的進展！
《國際金融報》 (2005年02月18日 第六版)
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