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歐元問世以來 , 已經(jīng)在國(guó)際債券市場(chǎng)上贏得了一席之地 , 越來越多的企業(yè)、個(gè)人開始嘗試在國(guó)際交易中使用歐元定價(jià)、結(jié)算,但對(duì)歐元穩(wěn)定性的疑慮始終妨礙著更多的人采用歐元。近兩年來,圍繞《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》所發(fā)生的爭(zhēng)論已經(jīng)成為影響歐元穩(wěn)定的最大制度性不確定因素之一。
1 月 18 日 , 歐洲聯(lián)盟財(cái)政部長(zhǎng)理事會(huì)就改革歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)條約》進(jìn)行了討論
, 并接近達(dá)成政治上的一致。人們期待,在財(cái)政政策約束下 , 歐元最終獲得所有必須的穩(wěn)定要素。
一、歐元區(qū)是否需要財(cái)政約束
歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟 (即今天的歐元區(qū)) 是否需要財(cái)政約束？早在 20 世紀(jì) 70 年代,當(dāng)單一歐洲貨幣還只是學(xué)者和部分政治家紙面上的構(gòu)想時(shí),圍繞這個(gè)問題的爭(zhēng)論就開始了。以單一貨幣和內(nèi)部統(tǒng)一大市場(chǎng)為標(biāo)志的歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟一旦投入運(yùn)行,貨幣政策、尤其是匯率政策的決策與執(zhí)行權(quán)力將轉(zhuǎn)入具有高度獨(dú)立性的歐洲中央銀行手中,財(cái)政政策成為歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟成員國(guó)政府唯一可以相機(jī)決策靈活運(yùn)用的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)工具,如何有效發(fā)揮財(cái)政政策的調(diào)節(jié)功能、同時(shí)最大程度減少其不利影響將成為各成員國(guó)面臨的亟待解決的重大問題。有鑒于此,圍繞是否應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟各成員國(guó)施加有力財(cái)政約束 , 歐洲學(xué)術(shù)界、政界、商界形成了壁壘分明的兩大陣營(yíng)。
(一) 贊成加強(qiáng)財(cái)政約束的主要論點(diǎn)
1989 年 , 歐共體官方提交的《德洛爾報(bào)告》(Delores Report,其正式名稱為《關(guān)于經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的報(bào)告》),正式提出建設(shè)歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟 , 其中也明確指出：“在聯(lián)邦機(jī)制下 ,各種財(cái)政機(jī)制的組合具有極強(qiáng)的穩(wěn)定功能。”與此同時(shí) ,強(qiáng)化財(cái)政約束的理論分析得到了發(fā)展。許多學(xué)者和政治家之所以贊成加強(qiáng)財(cái)政約束,首先是因?yàn)樗麄兿嘈懦蓡T國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面趨同是經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的基石。在同一貨幣區(qū)內(nèi) , 相同的貨幣政策對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況不同的地區(qū)影響不同,假如歐元區(qū)各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況相差太遠(yuǎn) , 那么其對(duì)貨幣政策的要求將南轅北轍 , 無法統(tǒng)一。因此 , 為了歐元區(qū)能夠達(dá)成統(tǒng)一的貨幣政策,各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面應(yīng)當(dāng)盡可能趨同。作為重要的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo) , 財(cái)政收支自然也不例外。其次,強(qiáng)化財(cái)政約束有助于約束經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟成員國(guó)制造過度赤字的道德風(fēng)險(xiǎn)。巨額財(cái)政赤字本來就是貨幣穩(wěn)定性的大敵,而且歐元區(qū)的基本矛盾就是貨幣當(dāng)局與財(cái)政當(dāng)局的管轄范圍不完全吻合 , 各成員國(guó)擁有統(tǒng)一的貨幣政策,卻沒有統(tǒng)一的財(cái)政政策。盡管歐盟擁有一定的共同財(cái)政 , 但其規(guī)模甚小,擴(kuò)大共同財(cái)政規(guī)模也面臨著重重阻力。假如各成員國(guó)之間不能形成嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律 , 那么 , 在單一貨幣和統(tǒng)一貨幣政策之下,財(cái)政紀(jì)律廢弛的國(guó)家能夠放手?jǐn)U大財(cái)政支出和舉借外債 , 而無需擔(dān)心推高借款利率和削弱其匯率穩(wěn)定性,實(shí)質(zhì)上是向執(zhí)行嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律的國(guó)家轉(zhuǎn)嫁了經(jīng)濟(jì)調(diào)整負(fù)擔(dān)。在這種強(qiáng)烈誘惑之下 , 假如沒有強(qiáng)硬的外在財(cái)政紀(jì)律約束,各成員國(guó)將競(jìng)相擴(kuò)大財(cái)政赤字 , 將歐元更快地推向不穩(wěn)定的深淵。
(二) 反對(duì)加強(qiáng)財(cái)政約束的主要論點(diǎn)
學(xué)術(shù)界主要是從“政府失靈論”出發(fā)質(zhì)疑財(cái)政約束的必要性。一些學(xué)者認(rèn)為 , 美國(guó)、加拿大等聯(lián)邦制國(guó)家的州/省政府擁有財(cái)政自主權(quán),可以在私人資本市場(chǎng)上自由借貸 , 但在二戰(zhàn)之后卻幾乎沒有發(fā)生過地方政府債務(wù)危機(jī),表明私人資本市場(chǎng)能夠有力地約束經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟成員國(guó)的財(cái)政狀況。為了達(dá)到約束成員國(guó)財(cái)政狀況的目的,通過深化歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)與貨幣一體化即可強(qiáng)化私人資本市場(chǎng)的約束力,無需假手相對(duì)低效的政治性強(qiáng)制約束。因?yàn)椴簧賴?guó)家議會(huì)曾經(jīng)制定了明確的政府財(cái)政赤字目標(biāo)限額,但政治家們總能找到這樣那樣的理由突破預(yù)算目標(biāo)。
二、《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的問世及其挑戰(zhàn)
在 20 世紀(jì) 90 年代初的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下 , 歐共體各國(guó)迫切需要加快建設(shè)經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟以便強(qiáng)化西歐內(nèi)部聯(lián)系,共同應(yīng)付外部挑戰(zhàn)。為了打消各成員國(guó)居民、尤其是德國(guó)公眾對(duì)未來歐元穩(wěn)定性的懷疑 , 贏得各國(guó)公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的贊成,主張強(qiáng)化財(cái)政約束的論點(diǎn)占據(jù)了上風(fēng)。1991 年《馬斯特里赫特條約》第109款及相關(guān)條款的議定書給歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟成員規(guī)定了價(jià)格、財(cái)政、匯率、利率 4 項(xiàng)經(jīng)濟(jì)趨同標(biāo)準(zhǔn) ,其中財(cái)政穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)是年度預(yù)算赤字不超過GDP 的 3%, 累積公共債務(wù)總額不超過 GDP 的 60%。在此基礎(chǔ)上 , 根據(jù)德國(guó)政府的提議,1996 年 12月歐盟都柏林首腦會(huì)議通過《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》 , 規(guī)定歐元區(qū)成員國(guó)年度財(cái)政赤字如果連續(xù) 3 年超過 3% GDP的上限 ,將被處以相當(dāng)于該國(guó) 0.2% 至 0.5% GDP 的罰款,具體數(shù)目由歐洲中央銀行、歐盟財(cái)長(zhǎng)會(huì)議、被罰款的成員國(guó)三方協(xié)商確定。
然而 , 當(dāng)歐元已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)并在國(guó)際金融市場(chǎng)上逐步站穩(wěn)腳跟之后 , 強(qiáng)化財(cái)政以贏得公眾支持的需求下降,2002年以來歐元區(qū)的嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)形勢(shì)卻使《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》遭到了空前挑戰(zhàn)。保守的中央銀行家們是歐元區(qū)加強(qiáng)財(cái)政約束的堅(jiān)定支持者,面臨爭(zhēng)取選票任務(wù)的政客們則往往是反對(duì)財(cái)政約束的主力 , 他們希望能夠更加自由地運(yùn)用財(cái)政工具刺激國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)走出蕭條,《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》因而淪為他們集中攻擊的靶子。從 2002 年起 , 歐盟委員會(huì)主席普羅迪等政界頭面人物便先后發(fā)話,抨擊財(cái)政赤字標(biāo)準(zhǔn)為“愚蠢”，主張放松財(cái)政約束以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) , 遭到了歐洲中央銀行的猛烈還擊。2003 年末以來,歐盟內(nèi)部圍繞《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的討論步入新的高潮：在 2003 年 11 月 25 日的歐盟成員國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)會(huì)議上,作為歐元區(qū)軸心的德、法兩國(guó)已經(jīng)連續(xù) 3 年財(cái)政赤字超標(biāo) , 本應(yīng)遭到歐洲委員會(huì)制裁 , 但財(cái)長(zhǎng)會(huì)議決定“暫時(shí)中止”懲罰程序,結(jié)果這一決定被提交給歐洲最高法院裁決。
去年 7 月 13 日 , 歐洲最高法院裁定《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》不得違反 ,取消“暫時(shí)中止”對(duì)德、法兩國(guó)懲罰程序的決定,《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的支持者贏得了一次戰(zhàn)術(shù)勝利。在 2004 年 9 月中旬海牙歐盟財(cái)政會(huì)議前夕,歐盟委員會(huì)針對(duì)《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》提出一份修改建議 ,主張?jiān)黾訄?zhí)行該公約的“靈活性”,在這次會(huì)議上引起了激烈的辯論。《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的命運(yùn)取決于爭(zhēng)議雙方的力量對(duì)比。盡管歐盟委員會(huì)提出了修改《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的建議,但遭到了不少成員國(guó)政府和中央銀行的反對(duì)。
歐盟中央銀行的行長(zhǎng)們幾乎一致認(rèn)為 , 放松財(cái)政約束將加劇通貨膨脹 , 在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)有抬高利率的潛在風(fēng)險(xiǎn) , 妨礙歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇,損害人們對(duì)歐元的信心 , 推遲東歐國(guó)家加入歐元區(qū)的進(jìn)程。與此同時(shí),歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)正在削弱放松《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》條款的必要性。《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》雖然面臨空前挑戰(zhàn),卻未必遭到修改。最近歐洲聯(lián)盟財(cái)政部長(zhǎng)理事會(huì)就改革歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)條約》基本達(dá)成政治上的一致 , 就證明了這一點(diǎn)。
作者：梅新育 博士后 商務(wù)部 研究院 中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易研究部
（信息來源：貿(mào)研院子站）
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