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——訪財政部財政科學研究所副所長劉尚希
財經訪談見習記者 盧葉
財政部部長金人慶在2004年財政工作會議上指出，解決縣鄉財政困難問題，不僅要作為經濟工作來抓，更要作為政治問題來抓。由此，國家對于縣鄉經濟發展的重視可見一斑，
同時，我們也可以看到縣鄉財政困難的程度。據農調隊測算，全國鄉級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。《經濟觀察報》的一篇文章稱，按不同方法估計，縣鄉債務的規模已不少于1萬億。對此，中國經濟時報采訪了財政部財政科學研究所副所長、博士生導師劉尚希教授，請他談談引發縣鄉財政困難的根源與解決之道。
記者：你對農調隊測算的縣鄉財政收支缺口以及媒體報道的1萬億縣鄉債務規模有什么看法？
劉尚希：談到縣鄉財政收支缺口問題，首先要明確縣、鄉級政府在新形勢下應有的職能，根據職能設定相應的機構，最后確定人員數量。如果把這些算清楚了，所需的支出及其缺口就可以有一個相對合理的數目了。而當前面臨的新形勢就是縣鄉綜合改革過程中必須精減機構和人員，轉變縣鄉政府職能，并把政府缺位的職能補上去，使基層政府更好地為農民提供公共產品和公共服務。
我認為，現在縣鄉財政收支相抵有1000多億的缺口的說法是可信的，但是這個缺口不能說明什么問題，因為農調隊的數字是按照縣鄉政府既有的職能和機構計算來的，沒有考慮改革的要求。至于說縣鄉債務規模不少于1萬億人民幣，這個說法需要仔細分析。因為債務分為“直接債務”和“或有債務”，二者性質完全不同，不能直接相加。以前我在做關于縣鄉債務調研時發現，地方債務大部分是或有債務，盡管政府承擔連帶責任，但畢竟與政府“隔了一層”，不是直接的債務人。我們不能一股腦兒將或有負債也歸為政府的直接債務，那就人為地夸大了基層政府債務。所以1萬億縣鄉負債規模，只是一個模糊的、大而化之的概念，若是包括或有債務在內，則是不確切的。
記者：或有負債是如何形成的？應當如何化解？
劉尚希：對債務主體來說，直接債務屬于任何情況下都要發生、不可推卸的債務；或有債務則是可能發生、也可能不發生，可能多發生、也可能少發生的債務，往往表現為由某一或某些事件、因素觸發而形成的支付要求。或有債務的相當大的一部分屬于隱性債務。隱性的或有負債，大都是基于政府道義責任、公眾期望和政治壓力而產生的，雖不是明確的法律意義上的債務，但通常不能不由政府及財政來“兜底”。在一定的條件下，隱性債務會顯性化，其中的或有債務，會或多或少地演化為必然、直接的債務。比如，農村基金合作會沒有成立前和運轉過程中，地方財政沒有這項債務。但到1999年破產清盤時，需要地方財政替農村合作基金會兌付老百姓的存款，而地方政府需要向中央政府借錢才能支付這筆錢，這就形成未預料的債務。事實上，這種債務已經成為縣鄉經濟發展的定時炸彈。避免定時炸彈的爆發在理論和機制上都是一個全新的問題，主要還是通過分析、研究來預防或有債務轉化為直接債務。
記者：縣鄉財政困難的原因是什么？根本的解決之道是什么？
劉尚希：對于基層財政困難形成的原因，有些人認為是由于上級財政聚財過多，導致基層財政困難。還有人認為是基層財政供養人員過多，僧多粥少，所以財政困難。這些都不是根本性的原因。分析基層財政困難，我們要把其放在我國體制轉軌、社會轉軌這樣一個大的背景下來觀察、分析。財力的向上集中、財政供養人員的過多是導致基層財政困難的一個重要方面，但更主要的是由于我國經濟體制的轉軌，僅僅只轉了一個方面，另一方面沒有轉。我國經濟體制是由橫向和縱向組成的，縱向是高度集中的集權體制，橫向是城鄉分治的體制。體制的轉軌僅僅打破了這種縱向的高度集權的體制，就是計劃經濟。而橫向的城鄉分治的體制并沒有根本改變。城鄉分治固化了國家的二元經濟結構，加劇了城鄉之間的割裂狀態。國民經濟的循環在城鄉之間中斷了，這是造成基層財政困難的根本原因。
因此，要解決基層財政困難，減人、劃分事權、完善轉移支付等都是緩解的辦法，其根本在于打破、調整、改革現行的城鄉二元經濟體制結構，使縣域經濟的發展有一個更好的環境。
記者：據悉，緩解縣鄉財政困難的具體措施，財政部將力推“三獎一補”政策，即中央財政獎勵與地方工作實績掛鉤，為此，中央財政今年將安排150億元專項資金。對于安徽的“鄉財縣管、省直管縣”，山西的“對縣級財政超收和消化赤字給予獎勵”等做法，你有什么評價？
劉尚希：你說的財政部“三獎一補”政策我還未見到具體方案，我理解，這個政策的精神實質實際上就是中央加大對地方財政有條件的轉移支付，激勵地方各級政府為解決縣鄉財政困難做出努力，努力程度量化為一個個考核指標，越是努力，得到的轉移支付就越多，這樣給地方各級政府一種解決問題的動力。有了這個機制，中央與地方兩個積極性就能更好地發揮出來。1994年分稅制的改革，僅僅相對規范了中央與省之間的關系，省以下的財政體制并沒有規范。各省有各省的做法。省以下的財政關系怎樣去規范，需要引起地方政府的重視。“鄉財縣管、省直管縣”是一個有益的探索，我認為是值得嘗試的。但這也不是每個地方都有條件實行的，如果盲目去學，也會出問題。省以下財政體制的規范，需要各地根據實際情況，獨創性地來理順省以下的財政關系，確定一種適合本省運行的財政分配體制。
記者：你認為解決縣鄉財政困難的戰略定位應該是什么？
劉尚希：我想，這中間應該注意三個結合：第一，解決眼前問題時，要著眼于長遠的打算和戰略性安排，戰術與戰略要結合起來。既要踏踏實實解決當前的最緊迫問題，更要考慮下一步、再下一步如何走，最好有一個近中期的時間表。第二，治標與治本要結合起來。縣鄉財政困難只是一個表面現象，深層次的問題是城鄉發展不協調。因此，解決縣鄉財政困難要放在統籌城鄉協調發展的大框架下來進行，不能就事論事，頭痛醫頭。第三，深層次的體制改革與淺層次的政策措施要結合起來，現行緩解縣鄉財政困難的政策措施不要給城鄉分治體制的改革帶來障礙；要有助于推動城鄉分治體制的改革。
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