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——2005年農業和農村經濟的基本走勢與政策取向(下)
大勢觀察 韓俊
三、加快農村各項改革步伐，從制度上建立保護農民權益的長效機制。
2004年中央一號文件提出要推進四項農村改革，即農村稅費改革、糧食流通體制改革、土地征用制度改革及農村金融體制改革。2004年農村稅費改革和糧食流通體制改革力度很大，農村信用社改革試點也全面推開，但土地征用制度的改革實際進展不大。
(一)解決城市化過程中農民土地權益保護問題，需要對現有土地法規和政策做大的修正。目前，全國建設用耕地每年250萬300萬畝，如果按人均1畝地推算，就意味著每年大約有250萬到300萬農民失去土地。據估計，目前完全失去土地或部分失去土地的農民可能高達4000萬5000萬人。中國城市化要推進，工業要發展，對土地必然要有一個最基本的需求，應該滿足這個需求。關鍵是在這個過程中農民的利益一定要受到保護，現在的問題是征地補償標準太低了。大量征地造成的農民生活水平下降、就業無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發的社會矛盾不斷加劇。失地農民問題已經成為一個比下崗工人問題更嚴重的社會問題。
為了保障農民權益，土地征用制度改革應該體現“集體土地變為國有土地是一個平等的產權交易過程”這一基本原則。要完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。要對公共利益需要作出明確的法律界定，不能濫用征地權。要對農民給予公平的補償。要完善征地程序，保證在征地過程中農民有充分的知情權和參與權。在現行的制度下，土地一級市場由國家壟斷，農地轉為非農地都必須變為國有土地。這一條不打破的話，保障農民土地財產權利就破不了題。必須允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉。為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。要改變一次性貨幣安置為主的做法。土地補償費一部分要作為失地農民的社會保障基金。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金。這是建立農民
社會保障基金的主要來源。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮居民社會養老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障。也可以鼓勵失地農民參加商業保險。
(二)農村稅費改革已經邁出了非常大的步伐，但是后續改革的任務仍然非常艱巨，對農村稅費改革的后續配套改革要有周密的政策設計，特別是要加快縣鄉基層政府體制的改革。根據鄉鎮的規模和經濟發展水平等實際情況，對現有的鄉鎮進行撤并，鄉鎮政府機構該減的減，該并的并，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈的重大政策舉措。鄉鎮基層政權組織的改革不能簡單歸結為鄉鎮合并、機構撤并和人員精簡。改革不是推卸政府的責任。對于改革成效的評判，不能只看機構和人員精簡了多少，更要看改革后對農民的公共服務的提供是否有所改善。鄉鎮基層政府改革應該與建立和完善農村公共財政體制和公共服務服務體制結合起來。在取消農業稅后，要通過各級政府財政的轉移支付，滿足農村基層政權和農村公共服務的資金需要，穩定基層政府的服務和管理。
改革開放以來，我們已經歷經幾次機構改革，但縣鄉政府機構仍不斷膨脹的問題始終未能根本解決。從縣鄉機構人員增長趨勢看，主要問題是發生在縣直的事業單位。縣級事業單位人員經費支出增長幅度最快對鄉鎮而言，與上級對口的部門往往成為最有條件膨脹人員的地方。單純精簡鄉鎮機構和財政供養人員是遠遠不夠的。必須將鄉鎮政府機構改革與調整政府的行政架構進行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。
農村事業單位的改革不能簡單化為走市場化的路子，應該充分考慮鄉鎮事業單位的性質進行分類改革。要把那些承擔執法、行政和管理職能的事業單位劃歸行政管理系列。把從事經營性業務的事業單位從事業序列中剔除。對于事業單位興辦的各類實體和后勤服務機構，要從主辦單位中脫離出來，明確投資主體和產權關系，使其成為自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發展的企業法人，并盡可能轉為民營機構。
(三)從農村實際和農民需要出發，加快改革和創新農村金融體制。當前農民貸款難問題仍普遍存在。農民從事農業結構調整和農產品加工等方面的數額相對較大的貸款需求很難得到滿足。農村貧困家庭貸款難的問題非常突出。
第一，要進一步完善農村信用社改革試點政策，“花錢”要買來一個好機制。這次信用社改革有嚴密的政策設計，在改革過程中各地也做了非常細致的工作。國務院關于深化農村信用社改革的試點方案對信用社改革提出了具體的要求。評價信用社改革是否成功，一是看信用社所有權不清晰、法人治理結構不完善的問題是否真正解決了。二是看改革后農民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農村金融服務是否有顯著改善，信用社對農戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高。從各試點省來看，還不能說改革已經成功地實現了這些目標。當前，農戶貸款難問題仍普遍存在。信用社在完善法人治理機構，轉換經營機制方面還沒有實質性進展。
在試點改革方案中，將不良貸款比例和資本充足率作為改革和獲得央行專項貸款或專項票據的先決條件。根據我們調查了解到的情況，地方政府為了能得到國家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進行增資擴股，不少地區普遍存在要求職工入股的做法。從2002年末到2004年6月末，8省(市)農村信用社共增擴股金332億元，資本金達436億元，資本充足率達5.69％。增資擴股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴股后，實現產權主體多元化，根本目的應該是真正改變信用社的內部治理結構。在下一步的改革試點過程中，要進一步明確提出對產權關系和內部治理的要求，真正解決“一人說了算”的“內部人控制”問題。對信用社試點的評估不能只注重資本充足率和不良貸款比例，還應考察改革后治理結構的變化和民主管理的落實情況。否則，拿多少錢都買不來一個好機制。
第二，解決當前我國農村金融中的突出問題，不能局限于對當前農村金融體系的小修小補，改革的總體目標應該是培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系。農業銀行在堅持商業化經營的前提下，要加大對農業產業化經營龍頭企業、農村中小企業的支持力度。要完善農業發展銀行功能。要適當降低農村金融市場的準入門檻，發育、培養民間金融機構，放寬民間資金進入金融業的限制。參照國外的成功經驗，通過立法的方式，規定設在縣域的金融機構必須保證將所吸收資金的一定比例在當地使用。穩步推進農村利率市場化改革。建立郵政儲蓄資金回流機制，增加農村信貸資金來源。
(作者單位：國務院發展研究中心農村部）
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