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邵峰
2004年12月26日的印度洋海嘯是一場罕見的國際大災難。目前，各種國際救災行動正在積極進行，這是全球化時代各國人民榮辱與共、團結合作的生動寫照。然而，在這次大規模人道主義救援行動的背后，各大國的援助行動同時攙雜著各種復雜的政治、經濟和軍事考慮，也可以說是一種戰略追求，一場圍繞救援活動的“海嘯外交”在相關大國之間展開。
通過救災提升國際形象
通過此次救災行動，展示本國扶危濟困、珍愛生命、重視人權的價值觀和國際責任感，改善或者提升自己的國際形象，提高在國際交往和競爭中的軟實力。
由于這次地震和海嘯發生在國際旅游熱點地區，造成的損失空前巨大，波及國家和地區非常廣泛，引起國際社會的高度關注，因此，各大國不約而同地把這次救災行動變成了展示和提高國際形象的大舞臺，所以給世人的感覺就是各國爭先恐后地進行著一場“救災大賽”，好像都要做“世界第一大善人”。自災難發生后，各國不斷提高援助規模，僅從政府援助的數字上看，目前的情況是：美國3．5億美元（有消息說，美國打算為印度洋海嘯的災后重建工作提供長期資助，布什政府預計兩個月內向國會提呈緊急預算法案，把對海嘯受災國的援助撥款，從3．5億美元增加到10億美元）、日本5億美元、德國5億歐元、澳大利亞10億澳元、歐盟15億歐元、中國5億元人民幣。至今，聯合國統計的救災援助款賬面金額已經超過40億美元，而且援助仍在增加。數字雖然很誘人，但這些承諾何時兌現、怎么兌現、如何計算卻含糊不清，不能不說含有“做秀”的成分，所以安南秘書長不得不站出來，要求捐助國先兌現10億美元再說。
美國從一開始的漠然和反應遲緩，到布什派遣國務卿鮑威爾和他的弟弟、佛羅里達州州長杰布·布什前往泰國、印度尼西亞和斯里蘭卡訪問，再到加大援助力度的做法，表明美國逐漸認識到可以把這次災難變為一次政治機會。美國希望利用“海嘯外交”，改變因反恐戰爭中的單邊主義和伊拉克戰爭給國際社會尤其是給伊斯蘭世界造成的不良印象，盡量把“霸主”的形象扭轉成“領導者”，希望利用這次的援助來換取有關國家對其全球戰略的理解和支持。正如鮑威爾公開表示的那樣，救援災區是“對美國安全的投資”。
日本的表現很搶眼，小泉親自參加了救災首腦會議，在資金撥付和人員派遣方面都顯得慷慨大方，目的無非是彰顯與其經濟地位相稱的政治責任感，突出日本“對世界做出貢獻”，以換取國際社會特別是東南亞國家對其政治地位的認可，為其成為安理會常任理事國的努力增加籌碼。
德國對此次救災行動投入了大量物力和人力，開展了自第二次世界大戰以來德國最大規模的海外人道主義援助行動。德國總理施羅德率先提議延緩甚至減免受災國的債務，得到法英意的支持。德國友善行動的背后，當然也暗含在加入聯合國安理會常任理事國問題上要贏得東盟國家支持的目的。德國在救災行動中強調聯合國的領導作用也將使德國在常任理事國的競爭中占據更加有利的位置。
歐洲其他國家表現也很積極。法國是歐盟國家中反應最快和最早參與救助的國家，它不斷提出新建議，竭力發揮大國作用。希拉克還提議建立人道主義快速反應部隊，能夠在全球多個地區執行任務。英國與受災國的聯系和利益在歐洲國家中最直接，災區的一些國家還是英聯邦成員。因此，英國抓住機會努力發揮作用，竭力主張“立即延緩”受災國的債務，力圖推動西方國家加大援助力度。
澳大利亞表示向災區提供近8億美元的捐款拔得頭籌，令世人大跌眼鏡，并派遣軍事人員參與印尼的搶險救災，這明顯是向印尼發出改善關系的信號，同時也有靠近亞洲、擴大在亞太地區影響力的戰略考慮。
中國政府在海嘯發生后迅速作出反應，展開了有史以來最大一次對外救援行動，政府和普通民眾向受災國家提供了力所能及的財政和物資幫助。中國政府承諾捐款5億元人民幣，中國內地民間援助捐款也已超過3億元人民幣，并在第一時間派出國際醫療救援隊，竭盡全力幫助受災的鄰國，受到了受災國家政府和人民的熱烈歡迎和真誠感謝。溫家寶總理親自為災區送去救災物資，中國人民踴躍捐款的場面令人感動。值得一提的是，香港特區為南亞海嘯災區共籌得約7億港元的賑災款項，每人平均捐款約一百港元，是全球單一城市和人均捐款額之冠。中國的無私援助既體現了“負責任的大國”形象，也是中國政府“睦鄰、安鄰、富鄰”的外交原則的生動體現。目前，在救災工作即將結束的時刻，如何更好的介入和幫助受災國的經濟重建，是中國面臨的又一個考驗。
救災折射出大國爭奪國際事務主導權
以搶險救災為突破口，顯示作為一個大國在危難時刻的力量和作用，擴大在該地區的經濟、政治和軍事影響。在某種意義上，此次大規模的救災行動折射出大國在國際事務、地區事務上對領導權或主導權的爭奪。
美國和歐洲似乎從救災行動一開始就較勁，美國在參與援助不久就倡議組建由美、日、印、澳四國組成的“核心救援集團”，試圖主導災區救援和重建進程�！堵迳即墪r報》還發表了一篇雄心勃勃的社論，敦促布什政府盡快提出類似于“馬歇爾計劃”的亞洲戰略，承諾撥款數十億美元用于各國的飲用水凈化、衛生設施等災后重建項目，從而更多地掌握對亞洲事務的發言權。歐盟和歐洲多數國家則針鋒相對地提出以聯合國為中心的原則，強調通過國際合作實施救援工作。由此看出，即使在抗險救災這樣的問題上也存在著單邊主義與多邊主義的斗爭，而且是在伊拉克戰爭問題上較量的延續。歐盟此舉不僅是因為歐洲游客死傷較多，更主要是出于對美國企圖排擠歐洲國家、主導救災和重建進程的反感，希望此次救援行動為今后應對國際自然災難的多邊合作模式創造一個良好的先例。在不斷增大的壓力下，美國解散了“核心救援集團”并接受聯合國的統一協調。
從某種意義上說，此次救災行動是布什政府進行的一場以救援為先導、拓展其在東南亞和南亞的外交空間、擴大美國在該地區政治和軍事影響的一項戰略舉措。引人注目的是，美國此次救援行動基本上是由美國的軍隊來完成的，是在五角大樓的統一指揮下進行的。迄今為止，美國在亞洲受災地區參與救援行動的官兵總數已近1．3萬人，各種軍艦多達21艘。有人認為這是布什政府巧妙利用東南亞出現的自然災害而在該地區進行的一次未經準備且不易被外人覺察的“軍事演習”。這種說法可能有點言過其實，但是派大規模軍隊參與國際救災行動難免使人產生招搖過市、居心叵測的感覺。印尼副總統優素�！たɡ�1月12日表示，正在印尼進行救災工作的外國軍隊應該在3個月內結束工作撤出亞齊，亞齊省急需的是幫助建立醫院和急救中心的外國醫療衛生人員以及重建住房和基礎設施的外國工程人員，不再需要外國軍隊。
連日本的媒體也承認，日本提供5億美元援助和大規模派遣自衛隊等一系列援助對策，是因為日本強烈意識到了中國在此次救災行動中的影響。日本的援助更著眼于在外交上與中國競爭方面的重要意義。日本認為中國在與東盟的合作中搶先了一步，希望通過此次救援行動來搶占在中日韓三國與東盟合作中的優勢地位，發揮亞洲領袖作用。值得注意的是，日本首次派軍隊參加災難救援行動，這一決定表面上看是為了采取迅速的救援行動，實際上也體現2004年12月10日在日本內閣會議上通過的《新防衛大綱》中所表明的擴大自衛隊海外活動的強烈愿望。
歐洲遠離海嘯災區，但此次歐盟提供的人道主義援助的力度還是很大的，只是由于地理因素的原因，實際的救援行動受到一定限制。歐盟此舉，除人道主義的考慮外，當然也有提高自己在世界特別是在受災國家的影響力，拓展自身的外交空間，為歐洲國家進一步與受災地區和東南亞國家進行更密切的經濟交往和外交活動進行鋪墊的戰略考慮。
對于印度來說，海嘯造成了巨大的人員和財產損失，但也為印度提供了一個顯示其作為印度洋地區的重要大國的契機。印度不僅表示自己完全可以應付這場災難，而且在海嘯發生后不久，印度所提供的2300萬美元援助就已經送往其鄰國斯里蘭卡，印度海軍艦艇也在第一時間趕到斯里蘭卡參與救援。這些似乎在向世人宣示，印度洋是印度的“勢力范圍”。
利用救災拓展與受災地區的關系
利用這個難得的機會拓展和加深與受災地區國家的外交關系，以援助的名義向該地區進行經濟、政治甚至軍事滲透，以期在本地區事務中以及與這些國家的經濟政治合作中取得主動和有利的地位。
世界各國所承諾的數十億美元援助看上去像是前所未有的慷慨行為，但大部分援助將以貸款的形式出現，并且在具體使用上還會產生一些問題，比如重建項目合同很可能被援助國的企業拿到。許多人擔心，有些國家可能口惠而實不至，其中一些援助根本就不會到位。澳大利亞的10億澳元援助，其中一半將以無息貸款的形式提供給印度尼西亞，而且它還是惟一公開反對海嘯受災國延期償還債務的大國，更不用說免除債務了。美國的援助政治約束最多，因為法律規定，納稅人的錢只能用于購買美國的產品。
泰國外長素拉革1月8日婉拒了日本20億日元的無償援助，稱“最好把資金撥給受災更嚴重的國家”。這一方面表現出泰國人民的志氣和對大國“救災大賽”的批評，另一方面也可以理解為防止日本經濟政治滲透、不欠“人情”的考慮。
這次救災行動的一個突出特點就是外國軍隊的大規模參與，這自然會引起相關國家的警惕。印度對美國軍隊參與救災特別是斯里蘭卡的救災行動非常反感，擔心美國人借機擴大在印度洋的軍事影響力，威脅到印度的勢力范圍。印尼和馬來西亞等國對美國的軍事擴張一直保持警覺。比如，它們一直反對美國介入馬六甲海峽航線的安全保護。多數輿論認為，美軍參與海嘯救援，明顯是為今后長期在那里活動和存在打下基礎。美國是想通過這次救援行動，實現其過去無法實現的目標。美軍“林肯號”航空母艦曾希望利用印尼領空進行戰斗機訓練，但是遭到斷然拒絕。由于印尼的反對，作為美國救援行動主要基地的“林肯”號航空母艦日前已經離開班達亞齊附近的水域。
歐盟的救災活動同樣也有擴大在該地區經濟政治利益的考慮。雖然歐洲國家與東南亞地區的貿易占其全部外貿的比重很小，但歐洲已經開始重視東南亞市場的開發。
值得注意的是，此次受災最重的泰國、印度、印尼等國在頻頻對各國表示感激的同時，一再表示自身有能力進行災后重建，由此可以看出對外國勢力借此機會插手本地區事務的擔心。
目前，第一階段的國際救災行動已近尾聲，第二階段的災區重建工作即將開始，各大國的戰略博弈還將繼續下去。
（作者系中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際戰略室主任）
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