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目前我國城鄉差距突出地表現為公共產品上的差距。農村公共產品的普遍短缺，已嚴重制約了農村發展。增加農村公共產品供給的難點在于資金籌集。本文探討的市場經濟體制下農村公共產品的多主體籌資形式，有利于解決當前農村公共產品生產和建設資金來源不足的問題。
當前的籌資模式及主體特征
改革開放以來，我國初步形成了以市場經濟運行要求為目標的農村公共產品籌資模式。這一模式的特征主要體現在以下幾個方面：
1.政府為主、社會參與
第一，政府依然是公共產品籌資主體，但突出了政府之間的分工。一方面是中央政府不再像計劃經濟時期那樣承擔幾乎所有公共產品的籌資，而是根據一般公共產品生產和供給原理，在劃分中央政府和地方政府職能的基礎上，有選擇地承擔公共產品籌資責任。因此，在新籌資模式中，地方政府作用有了加強。同時，建立了與公共產品籌資相聯系的財政保障體系。
第二，社會參與。與計劃經濟時期公共產品籌資和生產形成明顯差異的是，創造了一個以政府為主、社會多方廣泛參與的公共產品籌資和生產格局。
2.以公共財政為平臺、整合多形式籌資
公共財政的建立和不斷完善，保障了公共產品的籌資，在很大程度上緩解了因資金不到位、或者缺少資金投入，公共產品生產和建設滯后于經濟和社會發展需要的矛盾。同時，市場經濟體制的建立，也為多種籌資方式提供了廣泛的空間，并在現行的農村公共產品籌資模式中，更多的引入了市場經濟籌資的運作方法。例如，在公共產品生產和建設過程中，建立公共產品生產和建設的公開招標制度，實行社會竟標、政府買單的市場化生產，降低公共產品生產和建設成本。又如，政府可按照公共產品受益程度的不同，實行公共產品生產和建設的比例出資和多元化生產，并運用減免稅收的方式，鼓勵企業成為公共產品生產的出資人和建設者，等等。
3.生產成本的承擔者與受益者高度同一
為了保證生產成本的承擔者和受益者高度同一，實行了按政府所管理的范圍，劃分各級政府在生產公共產品上的籌資職能，并從制度上保證同級政府的公共產品籌資，只能用于轄區范圍內居民所需要的公共產品建設的制度。
市場經濟體制下的農村公共產品籌資和生產，雖然克服了計劃經濟時期的一些制度性缺陷和障礙，但仍然存在一些嚴重問題。解決這些問題，還需要深化市場化取向的改革，包括財政體制改革、政府管理體制改革和投融資體制改革，等等。
現行籌資方式存在的問題及原因
存在的問題
農村公共產品建設籌資方式與過去相比，雖然有了明顯改進，但存在的問題依然不可忽視。這些問題突出表現在以下幾個方面：
1.存在向農民轉嫁成本的嚴重傾向
預算外收入作為財政收入的一個重要組成部分，可以彌補各級政府、尤其是縣鄉財政收入不足和滿足公共產品建設需要。但由于缺少對預算外資金收入和使用的制度約束，預算外收入最終有可能會演變成政府各部門的亂收費。在這樣一種缺少嚴格制度約束的條件下，很容易造成農村公共產品生產成本向農村居民和企業轉嫁的現象，其結果必然加重農民和企業的負擔。
2.區域籌資能力差距懸殊、籌資投向不合理
受市場化改革進程不一和經濟發展水平不平衡的影響，農村內部地區之間公共產品籌資能力和農村外部城鄉之間籌資能力存在懸殊差距。
首先是農村內部地區之間籌資能力差距在擴大。農村公共產品籌資上的地區差距要比經濟發展上的差距大，并且還有進一步擴大的趨勢。以教育投入為例。從我國農村義務教育的發展情況看，西部農村地區義務教育投入水平與東部農村地區存在較大差距。省、市、區之間的差距更大。雖然最近幾年國家加大了對西部地區的教育投入，但地區差距仍沒有得到縮小，而且，值得注意的是，預算內生均教育經費支出差距還有所擴大，西部地區地方農村生均預算內教育經費支出為東部地區的比重由1995年的75.37%減少到2001年的68.89%。
其次是城鄉籌資能力差距超過地區籌資能力差距。改革開放以來，農村公共基礎設施落后的狀況，雖然在局部地區，比如沿海經濟快速發展的農村有所改善，但農村落后于城市的格局依然沒有得到徹底改變。不僅城市道路和基本生活的公共設施建設比農村好，更突出的是城市的教育、社會保障、醫療衛生保障和疾病預防和控制體系的建設，也遠遠好于農村。以醫療衛生投入為例。我國農村人口占全國總人口的比重在70%左右，但農村衛生費用占全國衛生費用的比重卻只有30%多一點。30%的城市人口，占用了70%的醫療衛生資源。
3.政府財政的越位和缺位
農村公共產品建設和籌資需要政府引導，但在目前農村公共產品籌資中，政府財政不到位和政府不能靈活運用市場規律、采用多種手段來籌資是最大的問題。政府財政越位和政府沒有充分利用市場經濟來為農村公共產品建設和籌資服務是比較突出的問題。例如，政府沒有放棄傳統的壟斷公共領域的做法，也沒有完全允許民間資本進入公共產品建設領域，從事公共產品的生產和開發。
4.尚未建立應有的長效籌資機制
農村公共產品建設和發展，既需要有財政來保障，又要有符合市場經濟運行要求的融資機制來籌集資金，這兩方面構成了農村公共產品長效發展機制的主要內容。從目前農村公共產品發展情況看，無論是財政保障還是市場融資機制的建立，都存在很多問題。
產生問題的原因
1.財政實力差距決定了區域和城鄉籌資差距
不同地區財政收入總量和人均占有數量不同，導致財政在農村公共產品投入上的差距。財政實力，特別是人均財政占擁有量，是造成農村內部地區之間和農村村外部城鄉之間，公共產品籌資能力差距的主要原因。
2.市場化進程對多渠道籌資的影響
市場化進程反映了各地區之間在體制改革方面的差距，而體制改革方面的差距是導致各地區經濟差異的一個重要因素，它可以更加全面地說明各地區之間公共產品籌資程度之間差異的原因。在市場化進程較快的沿海地區，多渠道籌集農村公共產品建設資金，公共產品投入多主體的格局已初步形成。而在市場化進程叫慢的地區，則剛好相反。
3.事權與財權不對稱必然加重農民和企業負擔
基層政府財權和事權不對稱嚴重影響到公共產品的建設。為了完成上級政府的任務，基層政府在財政能力有限的情況下，就只能采用向農民和企業集資與攤派，甚至亂收費的形式，用以彌補財權與事權不對稱產生的財政能力不足和解決公共產品建設資金不足的問題。從而必然出現農村居民負擔加重和出現政府負債進行建設的問題。
4.重城市輕農村的籌資模式沒有完全破除
高度集中的計劃經濟時期，以重化工業優先發展為主的工業化，把城市發展放在了農村之前。受此影響，不僅在經濟發展的投入上，而且在社會發展的投入方面，城市都比農村獲得更多的投資和發展資源，并形成了一整套與之配合的財政投入機制。截止到目前，我們還沒有從根本上擺脫掉這種投入機制的束縛。
5.缺少建立長效籌資機制的法制保障
農村公共產品建設和發展，需要有財政的大力支持，以及符合市場經濟的完備融資機制，這兩方面構成了農村公共產品長效發展機制的主要內容。從目前農村公共產品建設的發展情況看，無論是財政支持還是市場融資模式的建立，都缺少法制的保障。
農村公共產品可實行多主體籌資
在市場經濟體制建立過程中，籌集公共產品生產和建設資金的環境發生了很大改變，可供選擇的渠道、途徑和手段也是多樣的，并具有很大的彈性。
籌資渠道有多種
1.財政渠道
財政籌資渠道主要包括：第一，財政預算內渠道。應該指出，分稅制改革以來，中央財政預算內支持農村公共產品生產和建設方面的籌資作用在下降。與國家財政在農村公共產品生產和建設籌資地位下降相比，地方財政預算內籌資渠道的地位在增強，并彌補了國家財政籌資渠道下降的影響。第二，財政預算外籌資渠道。財政預算外籌資渠道主要是指財政非稅收入的渠道，也就是通常說的財政預算外收入。根據現有的統計資料以及結合課題研究的內容來看，這部分收入主要是指鄉鎮自籌和統籌的資金，以及政府基金。從形式上看，預算外收入屬于一般性非稅收入，主要是通過向居民個人和企業收費的形式為財政籌集收入，并專款專用。
2.市場渠道
目前，在公共產品生產和建設過程中，采用市場渠道籌資還處于剛剛起步和探索階段，主要做法有：第一，利用資本市場籌資，如發行長期基本建設國家債券。第二，成立旨在推動某項公共產品生產和建設的專向發展基金。第三，向金融機構融資。第四，利用減免稅收和給予信貸優惠等政策，調動經濟組織增加對公共產品生產的投入。以上幾種市場籌資方法，在解決農村公共產品生產和建設資金不足，推動其發展上確實起到了積極作用。
3.其它渠道
其它渠道是指財政渠道和市場化渠道以外的渠道。目前主要有以下幾種：
第一，非政府組織籌資渠道。在我國，非政府組織籌資渠道主要有春雷行動、春苗行動、希望工程、母嬰醫療衛生安康行動等。非政府組織籌資不僅增加了鄉村地區公共產品生產和建設的資金投入，彌補了財政資金投入不足導致城鄉公共產品生產和建設供給日益擴大的裂痕，而且，在籌資形式上引入了社會和非政府的概念。第二，境外籌資渠道。境外籌資主要有兩種形式，一種是國際組織的非商業性資金，另一種是針對農村，尤其是貧困農村地區引入的境外非政府組織小規模援助資金。這些資金在改善貧困農村外部發展環境，增加公共產品供給的作用和影響越來越大。第三，個人籌資渠道。農村公共產品生產和建設的個人籌資渠道根據籌集方式不同，可以分為4種類型：第一種是個人直接投資從事某項公共產品的生產和建設；第二種是個人對某項公共產品的生產和建設進行部分資金捐助；第三種是在農村集體或社區政府倡導下的村民集資。第四種是企業家捐助。根據我們的調查，個人籌資渠道在農村公共產品生產和建設過程中，越來越占有重要位置。
在市場經濟背景下的農村公共產品籌資渠道建立過程中，盡管存在著諸如制度建設之后，政策不完善，一些做法還缺少市場規范，計劃經濟體制的某些做法還在發揮作用等亟待解決的問題，但與計劃經濟時期相比，籌資渠道已發生了實質性的結構改變。
籌資手段可以多樣
當前，農村地區公共產品生產籌資渠道不僅表現出多元化特征，而且，因為渠道不同，籌資手段也呈現出多樣化。當前，我國農村地區公共產品籌資手段大體有以下幾種形式：
1.征稅
由于政府對公共產品建設投入的資金主要來自財政，而財政的收入主要來自稅收，因此，也可以將征稅看成是公共產品籌資的一個主要手段。例如，開征具有專項使用目的的治理環境污染稅種，以籌集必要資金支持環境污染治理，等等。
2.有償籌資
有償籌資是當前市場手段籌資的主要形式之一，它包括發行國債和向社會集資。發行國債和專項基礎設施建設債券，是籌集公共產品生產和建設資金的重要手段。發行國債和建設債券的權力集中在中央政府手中，地方政府無權發債，因此，發債籌資是中央政府行為。而地方政府可以自行決定向社會公眾、團體、企事業單位和個人進行有償集資。在這方面地方政府進行有償籌資對于推動地方公共產品生產和建設起到了一定的積極作用。
3.使用者付費購買
使用者付費購買自己需要的公共產品，是籌集公共產品建設資金的一種普遍形式。如出售建設項目經營權、管理權和冠名權，以吸引投資和加快公共產品生產和建設。從農村當前的情況看，特別是在鄉鎮道路、橋梁、學校和一些小型水利設施的建設過程中，以出售冠名權的方式籌集資金比較普遍。
4.減稅、讓利
通過對部分企業，主要是投資或出資支持地方公共產品生產和建設的企業，實行地方所得稅減免；或對隸屬于政府管理的這些企業，實行上繳利潤的部分減讓，鼓勵其積極參與公共產品建設，也是增加公共產品籌資的一種切實可行辦法。
5.其它手段
救助性手段是最常見和常用的一種籌資手段。救助性手段包括社會與地區、社會對個人和群體、地區與地區之間帶有援助和救濟性質的資金投入支持。這樣一種資金籌集，完完全全是出于對公共產品生產和建設的無償支持。
相關政策建議
1.建立并完善公共財政體制，確保財政籌資能力的不斷提高
建立公共財政體制首先是財政要堅決從競爭性領域退出，或者財政不再進入競爭性領域，以確保財政資金用于公共產品建設和生產；其次是考慮開征新的稅收，并將新開征的稅收全部或大部分留給基層財政，增強基層財政能力，保證有足夠的資金用于公共產品建設。第三是出臺相關政策和法規，確保農村公共產品建設資金有穩定的來源。如用法規的形式規定某些公共產品在政府財政支出中的比重，或者某些公共產品支出占GDP的比重。最后是規范預算外財政支出，保證取之于民的資金，用到民眾需要的公共產品建設方面。
2.統籌城鄉發展、重點向農村傾斜，提高農村籌資的能力
計劃經濟時期形成的城鄉二元結構，是造成城鄉公共產品建設出現巨大差距的主要原因。因此，消除城鄉公共產品建設和供給上存在的差距，必須破除城鄉二元結構形成的體制格局。
消除城鄉二元結構的重點應放在消除城鄉公共產品建設差距上，首先是消除在公共產品籌資能力的差距上；轉移支付重點向農村和中西部地區傾斜，以教育、醫療衛生和基礎設施建設為例，就是完成3個結構轉變：第一，教育投入要從重城市、重高等教育，向重農村和基礎教育轉變。首先是完成從重視高等教育投入向重視基礎教育、特別是農村基礎教育投入的轉變；其次是完成從重視城市教育投入向重視農村教育投入的轉變；再次是完成從重視沿海經濟發達地區教育投入向重視中西部不發達地區，特別是貧困地區的教育投入的轉變。這樣可以為農村基礎教育發展籌集更多的資金。第二，完成從重視城市醫療衛生投入向重視農村疾病預防與控制投入的轉變，當前要把恢復和重建農村疾病預防和控制體系放在轉變之首并理順管理體制。第三，完成重大基礎設施建設向重大基礎設施建設與農村地區基礎設施配套的轉變。建議在今后的骨干工程項目建設中，加強建設項目與周邊農村地區基礎設施建設的配套聯系，以骨干工程的建設帶動農村地區的基礎設施建設與發展。何謂“農村公共產品”
農村公共產品是指供由范圍不同的農村居民消費、享用的，具有“非排它性”和公益性的各類物質或服務產品，涉及農村公共設施、公共事業、公共福利、公共服務等各個領域。具體包括：義務教育、計劃生育、優撫救濟、社會保障、社會治安，文化、衛生、體育等社會事業，供水、供電、道路等公共基礎設施，生態環境建設、環境綜合整治，防災減災、氣象、公共科技資源與服務、病蟲害防治，行政、法律和社區服務等。
目前，農村公共產品不僅總量短缺、總體質量不高，而且供求結構不合理，新興、現代公共產品發展慢，尤其是城市型現代生活設施，如供氣、供熱、供水設施等發展幾乎尚未起步。
總體上看，目前我國城鄉差距突出表現為公共產品上的差距。農村公共產品的普遍短缺，已嚴重制約了農村發展，增加農村公共產品供給問題就顯得更為突出和重要。（來源：經濟參考報）
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