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“財(cái)政實(shí)踐與探索”系列之一李友志
當(dāng)前財(cái)政改革中存在的突出問題
（一）整體規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠。財(cái)政改革是涉及面廣、環(huán)環(huán)相扣、財(cái)力保障要求高的系統(tǒng)工程，需要縝密論證，整體規(guī)劃，否則就會(huì)流于形式“換湯不換藥”。當(dāng)前，體制上的“保
上緊下”，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移、將風(fēng)險(xiǎn)積淀在基層的做法，嚴(yán)重制約了地方財(cái)政發(fā)展，提升了地方財(cái)政的改革成本。按照改革要求，綜合財(cái)政預(yù)算是部門預(yù)算的基礎(chǔ)，部門預(yù)算是國庫集中支付和政府采購的基礎(chǔ)。但目前還沒有真正意義上的科學(xué)完整的綜合預(yù)算，在統(tǒng)籌財(cái)力安排上，綜合財(cái)政預(yù)算還有相當(dāng)差距，非稅收入測(cè)算不準(zhǔn)、編報(bào)不實(shí)，有的還沒有納入部門預(yù)算，執(zhí)行中變數(shù)較多。特別是統(tǒng)籌力度不大，收支仍未完全脫鉤，單位支出水平、苦樂不均的現(xiàn)象突出。部門預(yù)算編制的范圍和內(nèi)容都很狹小，進(jìn)而影響國庫集中支付和政府采購的深入發(fā)展。同時(shí)，受財(cái)力不足影響突出。
（二）既得利益調(diào)整困難。由于支出管理長期沿用基數(shù)加增長的模式，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)僵化，難以調(diào)整。特別是不少支出項(xiàng)目以法律法規(guī)形式固定下來，更增強(qiáng)了支出的剛性，加大了支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度。又由于財(cái)權(quán)分散在各個(gè)部門和單位，財(cái)政無法統(tǒng)籌安排財(cái)力，使得預(yù)算內(nèi)“吃緊”；另一方面，大量的非稅收入游離于財(cái)政宏觀調(diào)控范圍之外，造成預(yù)算外“緊吃”，苦樂不均，不少地方甚至因此滋生腐敗。同時(shí)，習(xí)慣于用管、卡、壓的辦法控制支出，不善于利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律節(jié)減政府開支。各部門單位習(xí)慣于過去的資金自我管理和分配模式。
（三）財(cái)經(jīng)法制建設(shè)滯后。一是現(xiàn)行《預(yù)算法》和《金庫條例》，沒有涵蓋當(dāng)前預(yù)算、國庫改革的內(nèi)容，已不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，急需修改。二是除《政府采購法》外，收支兩條線管理、部門預(yù)算、國庫集中收付等改革都沒有法律作保證。三是存在法律重疊現(xiàn)象。如株洲市既有政府采購辦，又成立了招投標(biāo)局，按照《政府采購法》和《招投標(biāo)法》，兩者都有工程項(xiàng)目集中招標(biāo)采購的權(quán)力，界限不清、職責(zé)不明，工作時(shí)常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)局面。四是財(cái)政調(diào)控難度大。如《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》等法律法規(guī)及其他有關(guān)部門的規(guī)章制度，對(duì)財(cái)政投入比例或標(biāo)準(zhǔn)和部門規(guī)費(fèi)收入的使用，都作了明確規(guī)定，導(dǎo)致財(cái)政部門該統(tǒng)籌的收入統(tǒng)不起來，投入標(biāo)準(zhǔn)又不能多元化。
進(jìn)一步深化財(cái)政改革的對(duì)策
農(nóng)村稅費(fèi)改革、收支兩條線管理改革、部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付等財(cái)政改革措施，是財(cái)政部門牽頭的推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要組成部分，必須以發(fā)展為視角，以發(fā)展促改革，在改革中調(diào)整完善，堅(jiān)持改革不動(dòng)搖，在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)的大局中找準(zhǔn)位置、定好位。
（一）統(tǒng)籌財(cái)政改革思路。要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政要求，從整體上把握財(cái)政改革，從通盤上籌劃財(cái)政改革。在改革實(shí)踐中，要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的改革原則，既著眼長遠(yuǎn)，堅(jiān)持高起點(diǎn)的改革目標(biāo)，保持開拓進(jìn)取的改革熱情和干勁；又立足現(xiàn)實(shí)，針對(duì)改革的條件和時(shí)機(jī)，分階段分步驟推進(jìn)改革，逐步到位，最大限度地實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)與改革實(shí)際效果的統(tǒng)一。按照這個(gè)原則，堅(jiān)持在改革內(nèi)容上由簡(jiǎn)到繁，科學(xué)確定各階段的改革內(nèi)容和目標(biāo)，逐步提升改革的層次；在改革的范圍上由點(diǎn)到面，采取先試點(diǎn)后推廣的辦法，不斷擴(kuò)大改革范圍；在改革的步驟上由易到難，循序漸進(jìn)，穩(wěn)中求進(jìn)，扎實(shí)做好改革的前期準(zhǔn)備工作，主動(dòng)把握改革的進(jìn)程，有效減少改革的阻力，避免改革可能引起的震動(dòng)。比如先規(guī)范政府非稅收入管理，實(shí)施綜合預(yù)算，再推行部門預(yù)算，然后實(shí)施國庫集中支付和政府采購，前后環(huán)環(huán)相扣，使改革實(shí)現(xiàn)從形式到內(nèi)容的完全統(tǒng)一。
（二）推進(jìn)財(cái)政法制建設(shè)。一是出臺(tái)關(guān)于財(cái)政改革綱領(lǐng)性文件。建議黨中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)一個(gè)專門關(guān)于財(cái)稅改革的《決定》，明確一個(gè)時(shí)期內(nèi)財(cái)稅改革的指導(dǎo)思想、改革目標(biāo)、基本框架、總體要求等，作為財(cái)政改革的行動(dòng)綱領(lǐng)，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)，確保政令暢通，為財(cái)政改革營造良好氛圍。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國發(fā)200410號(hào)）已明確提出“完善依法行政的財(cái)政保障機(jī)制”，就完善集中統(tǒng)一的公共財(cái)政體制、實(shí)行部門預(yù)算、清理規(guī)范非稅收入、推行國庫集中支付等作了明確規(guī)定。建議按照《綱要》規(guī)定出臺(tái)明細(xì)法律規(guī)范，以便于操作。并建議中央借鑒湖南經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)《政府非稅收入管理?xiàng)l例》，建立由財(cái)政部門主管的非稅收入專門管理機(jī)構(gòu)，作為執(zhí)法主體，并明確各執(zhí)收單位的職責(zé)，以落實(shí)《行政許可法》為契機(jī)，既要防止行政亂作為、使“三亂”抬頭，又要遏制行政不作為，出現(xiàn)應(yīng)收不收、應(yīng)罰不罰現(xiàn)象。二是加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)。要盡快修改《預(yù)算法》，增加部門預(yù)算、國庫集中收付、非稅收入管理等內(nèi)容。在條件成熟的時(shí)候，可制訂《財(cái)政法》或《公共財(cái)政法》作為財(cái)政工作的母法，統(tǒng)率財(cái)政工作，進(jìn)一步理順財(cái)政法律與其他法律的關(guān)系，克服工作中不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。三是加強(qiáng)黨紀(jì)政紀(jì)建設(shè)。從紀(jì)律上規(guī)范和約束各部門單位的行為，加大違規(guī)違紀(jì)的查處力度。
（三）突破財(cái)政體制束縛。改革體制是各項(xiàng)財(cái)政改革的核心。一是要克服“保上緊下”觀念，完善分稅制財(cái)政體制，合理劃分中央、省、市、縣各級(jí)的事權(quán)范圍，清晰界定各級(jí)應(yīng)負(fù)的事權(quán)責(zé)任。在此基礎(chǔ)上核定各級(jí)政府在財(cái)政稅收總量中的分配比例和規(guī)模，設(shè)計(jì)一種既能保證中央財(cái)政比例，又考慮地方特別是基層財(cái)力需要的分稅體制，降低中央集中地方稅收特別是中西部地區(qū)地方財(cái)力的幅度；加大地方對(duì)一些地方稅種的增稅和免稅權(quán)力，豁免地方部分債務(wù)以及延緩債務(wù)償還時(shí)間；解決中部地區(qū)體制上解問題，培植地方經(jīng)濟(jì)“造血”功能。二是完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。近期要不斷加大中央轉(zhuǎn)移支付的增量分配力度，重點(diǎn)向中西部地區(qū)和其他一些落后省份傾斜，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，將目前的一般性專款逐步納入一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍，確需保留的專款通過建立專項(xiàng)性的轉(zhuǎn)移支付辦法予以規(guī)范。從長期考慮，要打破既得利益格局，將轉(zhuǎn)移支付的增量分配和存量分配統(tǒng)籌考慮，以因素法取代基數(shù)法，逐步實(shí)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模。
（四）狠抓配套制度建設(shè)。建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政體系，是我國財(cái)政改革的總體目標(biāo)。各項(xiàng)財(cái)政改革都應(yīng)服務(wù)和促進(jìn)這一改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正在推行的部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等改革，盡管改革的內(nèi)容各不相同，但都是建立公共財(cái)政的重要基礎(chǔ)。各項(xiàng)改革既要符合建立公共財(cái)政體系的要求，防止偏離改革的總體目標(biāo)；又要注意各項(xiàng)改革措施的相互銜接和協(xié)調(diào)，避免改革措施的相互矛盾，提高改革的整體效應(yīng)。同時(shí)，對(duì)每個(gè)單項(xiàng)改革，既要做好扎實(shí)細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，又要重視改革實(shí)施過程中和改革后可能出現(xiàn)的問題，制定鞏固改革成果的配套措施。比如推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，必須推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流安置、落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育體制改革、建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以彌補(bǔ)改革形成的收支缺口等配套改革，以避免農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。
（五）健全改革運(yùn)行機(jī)制。機(jī)制規(guī)范透明是搞好財(cái)政改革的中心環(huán)節(jié)，直接決定改革的公正、效率和績效。一是要按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、相互制約、運(yùn)行協(xié)調(diào)的要求，建立健全政府采購運(yùn)行機(jī)制。①健全內(nèi)控機(jī)制。重點(diǎn)是理順政府采購管理部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系，明確雙方職責(zé)，形成相互協(xié)調(diào)和制約的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。②健全考評(píng)機(jī)制。對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)行定期考核，對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)實(shí)行資格認(rèn)定，劃分等級(jí)，對(duì)專家評(píng)委實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。③健全糾錯(cuò)機(jī)制。主要是疏通供應(yīng)商投訴渠道，依法并及時(shí)作出處理決定。④健全監(jiān)督機(jī)制。事前由財(cái)政部門對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)管，事中由紀(jì)檢檢察、審計(jì)部門對(duì)招標(biāo)采購過程進(jìn)行監(jiān)督，事后接受采購單位、供應(yīng)商和社會(huì)輿論監(jiān)督。二是市縣要突出會(huì)計(jì)集中核算與集中支付的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與完美融合。會(huì)計(jì)核算中心要從并非十分必要卻煩瑣的事務(wù)性工作中逐步解脫出來，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督和跟蹤問效。實(shí)際上形成以集中支付為主，會(huì)計(jì)核算為輔的新格局。三是完善新的部門預(yù)算運(yùn)行機(jī)制。要在清理單位銀行賬戶、“小金庫”，切實(shí)規(guī)范政府非稅收入管理的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，統(tǒng)籌安排財(cái)力，真正推行綜合財(cái)政預(yù)算和零基預(yù)算，制定科學(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步早編細(xì)化預(yù)算，推進(jìn)依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)，把有限的錢用在支出重點(diǎn)上，特別是帶全局性、根本性、戰(zhàn)略性的支出重點(diǎn)上。同時(shí)，要硬化預(yù)算約束，禁止隨意突破預(yù)算追加頻繁，加強(qiáng)監(jiān)督和跟蹤問效，完善部門預(yù)算的績效評(píng)價(jià)體系，提高財(cái)政資金的配置效率，充分放大財(cái)政資金的使用效益。（作者系湖南省財(cái)政廳黨組書記、廳長，十屆全國人大代表）
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