公私合伙制開始引起關注

　　本報記者 王擎

　　亞洲開發銀行人士指出民企進入公用事業的大思路是“政府不與民爭利”

　　亞洲開發銀行是引進外資從事中國國內水務項目的始作俑者。

　　1997年，亞洲開發銀行民營部門聯合日本丸紅公司、法國威望迪公司采用BOT模式，共同投資建設成都第六水廠。

　　“當時僅做這個項目的標準文件，就花了500萬美金，差不多是這個項目部投資的5％。”1月21日，亞洲開發銀行駐中國代表處首席經濟學家湯敏接受了本報記者的專訪。

　　“采用BOT模式進入基礎設施，風險實在是很大。這也是為什么在上世紀90年代初期、中期，國際組織非常推崇BOT這種模式，但是到了最近幾年，大家都在反思。不僅僅反思BOT操作模式本身，而且還就民營企業進入基礎設施領域的問題進行反思。”湯敏告訴記者。

　　反思結果之一，不能過高地估計民營企業解決基礎設施問題的能力。基礎設施的建設主渠道應該是政府，民營企業的參與只能是一個補充。

　　90年代初期，國際上普遍認為，大部分的基礎設施都應該由民間的資本來做。但實踐證明，民間資本進入基礎設施的熱情與能力并沒有原來想象中的那么高。民間資本對那些短期、利潤高的市場的興趣更為濃厚。而且在所有的發展中國家，由于資本市場不夠發達。民營企業很難大規模地籌集到比較長期的資金，而只有長期資金才能夠投資到基礎設施這種長期的項目當中。如果一個國家的資本市場不發達，企業無法從資本市場上籌集到長期資金，只能靠借貸，就貿然投資于基礎設施的話，所面臨的風險會非常大。也就是說，民間資本對基礎設施的投資，從供給規模來說，實際上遠遠低于我們的想象。

　　還有一些國家想利用外資來建設本國的公用事業基礎設施，但是后來發現，用外資來投資基礎設施有其自身的缺陷。企業從事基礎設施領域都有一個特點，企業的贏利是當地貨幣，而企業投資于項目的資金卻是外幣，因此，一旦匯率發生波動，外國投資者面臨的風險將非常大。而且基礎設施投資的時間通常非常長，在這么長的時間里，誰也無法預測到匯率的變動趨勢。因此，外國的投資者對投資于發展中國家基礎設施領域的熱情也在減退。

　　反思結果之二，我們往往會過低地估計從事基礎設施所要面臨的政策風險。

　　一個國家的政策總是在不斷地調整當中。尤其是基礎設施會直接涉及到公眾的利益，因此如果從短期的民意角度來看，特別是面臨選舉的時候，執政者往往會做出犧牲投資者的利益來討好公眾利益的舉動。

　　“對民間資本進入基礎設施領域的模式，我們也在反思。目前的方式基本上都是BOT。可是隨后逐漸發現，用這種方法進入基礎設施，企業、政府承擔的風險都太大了。其實，還有別的很多模式可以從事基礎設施領域。”湯敏說。

　　而公私合伙制，因為可以彌補BOT的一些缺陷，正在越來越多的引起關注。

　　公私合伙制用英文表述是PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP，英文簡寫為PPP。PPP是在英國首先發展起來的特許權經營制度。

　　據悉，亞發行最近在福州建設污水處理廠，就設想用PPP的方式進行。具體操作方式是，污水處理廠的污水管道鋪設由政府來投資建設，而污水廠本身由民間投資來做。

　　“由民營企業去征地有很多困難，所以這部分由政府來做，而民營企業的強項是高效率，因此由民營企業去建污水廠。這就是典型的PPP操作模式。也就是說，把原來由民營企業對項目的總承包改成分承包。PPP不僅可以擴大民營企業參與基礎設施領域的范圍，而且也減少了政府、企業雙方面的風險。這是今后民營企業進入基礎設施發展的一個方向，或者說是反思的一個結果。”湯敏表示。

　　但是，要想順利運作PPP，需要三個基礎條件。首先，政府的定位要清楚。第二，政府愿意承擔風險。第三，政府各個職能部門之間要設立防火墻。投資部門、監管部門各司其職，各問其責。

　　之所以會讓民間資本進入基礎設施領域，是因為政府的資金不夠豐裕，如果僅僅局限于政府現有的資金的話，基礎設施的發展太慢。允許民間資本進入基礎設施領域后，緊接著面臨的一個亟待解決的問題是，在基礎設施的建設之中，政府的角色是什么，民營企業的角色又是什么？政府資本和民間資本的定位分別是什么？

　　“政府的定位應該是，民間做不了的或者不愿意做的，由政府來做，剩下的全部讓給民間來做，政府只是起到監管的作用。”湯敏建議。

　　PPP模式的原則是，讓政府更多地參與到項目之中。一個大的基礎設施項目中，有一部分是民間做不了，或者不好做，或者由民間來做效率反而不如政府來做的效率高，就應該交給政府去做。政府要盡可能把有限的錢、有限的精力放在刀刃上，起到帶動民間資本的作用，政府的目的并不是為了爭利。

　　“我們一定要開拓思路，要想吸引民間資本進入基礎設施領域，可以還有很多種方式。但是，有一個核心內容，政府一定要堅持不與民爭利，這是一個大思路。”湯敏說。