典當行、擔保公司這些機構長期游離于金融監管系統之外，再加上不規范經營，風波頻發。在金融業分業監管格局形成后，如何盡快消除風險多發的監管真空地帶，已成為一個緊迫議題。

    誰來監管它們？

    2004年8月底9月初，因支付困難，株洲非法吸儲案爆發，9家擔保公司及典當行吸收公眾存款數億元，受害投資者達數千人。這么多公司從事非法吸儲活動長達數年，監管部門為何毫無察覺？

    按原國家經貿委有關規定，擔保機構“接受所在地人民政府中小企業工作主管部門的政策監管和中國人民銀行有關機構的業務監管”。但記者對擔保公司監管機構的采訪，卻變成一個如墜云霧的尋找過程。

    人民銀行株洲市中心支行有關負責人認為，擔保公司不屬金融機構，人民銀行也從來沒有監管擔保公司的職能，原來擔負的監管職能也已全部移交銀監局。湖南省銀監局株洲分局有關負責人的回答是：擔保公司屬非金融機構，不由金融監管當局審批，“誰批準誰監管”。而株洲市經濟委員會有關負責人說，擔保機構的省級主管機構在湖南省經貿委，市一級是“經委”，經委只管工業企業。去年9月剛組建的湖南省經濟委員會中小企業服務指導處，被明確為擔保機構監管部門。但新上任的處長說，監管范圍僅限于中小企業信用擔保機構，對多數游離于體系之外的商業擔保機構來說，基本是“自己監管自己”。幾經周折，記者到最終也沒能找到株洲市負責監管擔保機構的職能部門。

    如此情形并非僅見于擔保業。江西省福泰投資顧問有限公司私自在證券公司營業部從事股票融資，5年間融資約億元，導致上百股民上訪不斷。誰應對股市民間融資行為負監管職責？人民銀行南昌中心支行、江西銀監局、中國證監會江西監管局等都表示，自己不負責這一領域的監管。證監部門說融資問題歸銀監部門管理，銀監部門則認為涉及股票問題應向證監部門咨詢。

    無論是轟動一時的孫大午融資案、福安標會事件，還是行騙幾省的眾旺消費儲值騙局、萬里大造林騙局，近年來一些非法吸儲、非法集資案爆發后，都是以公安機關立案偵查開始，以追究直接犯罪嫌疑人刑事責任告終。

    有關專家認為，這種事后介入的應急之策，往往難以挽回投資者的損失，更無法補救當前金融監管存在巨大真空的制度缺失。

    謹防“外生性”金融風險

    擔保公司、典當行等機構在業務上與金融機構有著千絲萬縷的聯系，從業人員也大多來自銀行系統，與金融界人士有著很深的人脈淵源。一些不法分子又刻意渲染與銀行的這種聯系，一旦事發，投資者往往將其非法行為等同于金融機構合法行為，對整個金融系統產生信任危機。

    株洲非法吸儲案的爆發，就直接危及地方中小金融機構。當地一家商業銀行存款在20天內下降2億元，還發生了受害者圍堵銀行、致使4名銀行工作人員受傷的事件。據這家銀行行長介紹，這次非法吸收公眾存款案的首要犯罪嫌疑人黃石山，在2003年10月被解職前系該銀行副行長，其操控的幾家公司都緊鄰銀行，參與其非法策劃、組織、營銷的人員中，相當一部分是該行的退休甚至在職人員。因此，許多不明真相的投資者誤認為，有關擔保公司與這家銀行有直接關聯。

    由于這次非法吸收公眾存款案涉及株洲兩個農村合作基金會部分存款，加之株洲市農村信用社經批準吸收了一些存款化股金，被部分群眾混同于擔保公司發放的所謂“股權證”，株洲市農村信用社存款也一度下降。

    有關專家認為，擔保公司、典當行等機構的風險，如果未能及時處置，極易演變成“外生性”金融風險。即金融風險是由系統外部因素、而不是金融機構自身支付能力或者經營狀況不佳引起的。

    明確監管責任當務之急

    目前，我國金融監管實行的是分業監管模式：銀監會統一監管全國銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構；證監會對全國證券、期貨市場實行集中統一監管；保監會統一監管全國保險市場。

    在金融業混業經營趨勢加劇背景下，銀行、證券、保險“三駕馬車”如何加強監管協調，頗受關注。

    2004年6月28日，銀監會、證監會、保監會簽訂《備忘錄》，搭建一套以“聯席會議機制”和“經常聯系機制”為基礎的合作監管框架。這一聯合行動很容易讓人聯想起，早在2000年9月，當時的央行就與證監會及保監會建立了“監管聯席會議”，但效果并不理想。

    中央財經大學財經法律研究所副所長曾筱清博士認為，相同級別的部門談協調，碰到問題時難免出現扯皮。

    專家建議，金融子市場間相互作用和依賴的程度正不斷提高，應當有一個機構，在三家機構分工監管的基礎上，更注重不同金融子市場間的協調監管和整個金融市場的協調發展。

    一些地方政府人士提出，不管國家采取何種方式加強監管體系內的協調，當前迫切需要解決的問題是，盡快明確對類似于典當行、擔保公司這些游離于金融監管系統之外機構的監管職責，使監管模式和監管理念更加適應迅速發展的金融實踐。