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財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組
有些人擔(dān)心，外資對(duì)我國稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整十分敏感，搞不好會(huì)引起很大的震動(dòng)和沖擊，影響外商投資的積極性。我們認(rèn)為，這種擔(dān)心有些過慮，考慮的比較窄。
稅收優(yōu)惠并非吸引外資的首要因素
一般來說，對(duì)FDI(外國直接投資)的吸引力主要包括以下因素：一是市場(chǎng)潛力因素，一個(gè)潛在巨大的市場(chǎng)對(duì)吸引外資具有重要的作用；二是政局和法律因素，政局不穩(wěn)定直接影響投資的安全性，而法律不健全又使投資者的權(quán)益得不到有效保護(hù)，可以說上述因素是決定外資是否投資的兩個(gè)基本條件；
三是要素稟賦等比較優(yōu)勢(shì)因素，包括勞動(dòng)力、資源稟賦等，從發(fā)展規(guī)律來看，這些因素對(duì)吸引外資的重要性正在逐步下降；四是成本和激勵(lì)因素，包括地理優(yōu)勢(shì)節(jié)約運(yùn)輸成本，或是當(dāng)?shù)卣o予的優(yōu)惠政策，目前來看，政府的優(yōu)惠政策在吸引FDI方面的作用呈不斷弱化的趨勢(shì)；五是一國區(qū)域內(nèi)部的集群因素，東道國特定區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集群對(duì)FDI具有較強(qiáng)的吸引力，它使東道國在吸引FDI方面具有持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家威勒和莫迪的研究也表明，跨國公司在實(shí)現(xiàn)一體化擴(kuò)張的過程中，最關(guān)心的因素為基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)有外資狀況、工業(yè)化程度和市場(chǎng)容量等，而不是優(yōu)惠政策。有兩個(gè)例子可以證實(shí)這一點(diǎn)：烏拉圭曾是世界上對(duì)外資征稅最低的國家，但并沒有對(duì)外資產(chǎn)生多大吸引力。相反，美國盡管對(duì)外資企業(yè)不實(shí)行稅收優(yōu)惠，但美國一直是世界上吸收外國直接投資最多的國家。因此，優(yōu)惠政策在提升東道國吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)方面作用非常有限，它只不過是一個(gè)輔助性政策，而不是決定因素。
有學(xué)者對(duì)保加利亞、前捷克斯洛伐克、匈牙利、波蘭和羅馬尼亞等5個(gè)中東歐經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家外國直接投資稅收優(yōu)惠政策研究后發(fā)現(xiàn)，稅收優(yōu)惠并不是吸引外國直接投資的有效方法。除了極高的稅收水平以及資本自由流動(dòng)等兩種特殊情況外，通常情況下稅收優(yōu)惠在跨國公司的投資決策中并不起決定性作用，而且國家之間較小的企業(yè)所得稅稅負(fù)差異不可能對(duì)跨國公司的投資決策產(chǎn)生重大影響。
我國經(jīng)過20多年的改革開放，投資環(huán)境已大有改善，特別是在我國加入WTO后，進(jìn)口關(guān)稅水平大幅降低，國內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)一步放開，國外資本和產(chǎn)品將大量涌入。在此背景下，外國投資者的關(guān)注點(diǎn)已從享受優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)到占有中國市場(chǎng)上來，特別是隨著越來越多的大公司總部的遷入，我國的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)日益增強(qiáng)，在這種形勢(shì)下，稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整(向大的外國資本進(jìn)一步傾斜)總體而言不會(huì)改變外資進(jìn)入中國的決策，但會(huì)發(fā)生引進(jìn)外資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高我國的外資利用水平。
絕大多數(shù)跨國投資者并未直接受惠
給予外資稅收優(yōu)惠并不等于外資能夠?qū)嶋H得到這部分優(yōu)惠。跨國投資者能否真正得到資本輸入國給予的稅收優(yōu)惠，取決于資本輸出國能否實(shí)行稅收饒讓，如果實(shí)行稅收饒讓，稅收優(yōu)惠的好處將落入投資者手中，如果不實(shí)行稅收饒讓，稅收優(yōu)惠的好處將落入資本輸出國家的政府手中。在與我國簽訂稅收協(xié)定的80多個(gè)國家中，大多數(shù)未實(shí)行稅收饒讓，這意味著我國因給予外資稅收優(yōu)惠政策而放棄的經(jīng)濟(jì)利益，絕大多數(shù)并未使跨國投資者直接受益，而是送給了外國政府。有鑒于此，調(diào)整稅收優(yōu)惠政策又怎么談得上影響外國投資者的進(jìn)入呢？
新所得稅制仍有吸引力
“兩法合并”最終通過的具體方案我們尚不得而知，但有幾點(diǎn)是明確的：一是稅率至少降低至25％－28％，這個(gè)稅率低于OECD國家目前的平均稅率，也低于中國周邊的一些國家和地區(qū)的平均稅率，因而對(duì)外資仍有吸引力；二是對(duì)現(xiàn)有的外資企業(yè)給予過渡期的照顧，在過渡期內(nèi)外資仍享受中國政府承諾的優(yōu)惠政策，這樣就保證了外資的應(yīng)有利益；三是外資若進(jìn)入我國鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或區(qū)域，將享受到力度更大的政策優(yōu)惠。
從流轉(zhuǎn)稅平穩(wěn)并軌來看，我們有理由相信，此次所得稅優(yōu)惠政策的調(diào)整同樣不會(huì)影響外資的進(jìn)入。1994年，我國對(duì)流轉(zhuǎn)稅進(jìn)行內(nèi)外稅制的并軌，取消對(duì)外資企業(yè)征收的工商統(tǒng)一稅，改征與內(nèi)資企業(yè)同樣的增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅，并規(guī)定了5年的過渡期。
外資企業(yè)繳納的流轉(zhuǎn)稅要比所得稅多得多，但實(shí)踐證明，流轉(zhuǎn)稅的并軌非常平穩(wěn)，并未影響外資進(jìn)入我國的基本態(tài)勢(shì)。
未來將嚴(yán)格限定國際稅收競(jìng)爭(zhēng)
當(dāng)前存在的國際稅收競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)事實(shí)，特別是近20年來，由于全球經(jīng)濟(jì)融合度不斷提高，國際稅收競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是各國都為此付出了利益的犧牲，加劇了稅收管轄權(quán)的摩擦。
現(xiàn)實(shí)表明，稅收競(jìng)爭(zhēng)不符合全球經(jīng)濟(jì)資源的合理配置，不利于經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展。1998年，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議在《世界投資報(bào)告》中指出：“優(yōu)惠稅收制度有一點(diǎn)是共同的，即導(dǎo)致在沒有發(fā)生實(shí)際活動(dòng)相應(yīng)轉(zhuǎn)移的情況下利潤轉(zhuǎn)移的可能性。一旦有一個(gè)國家引入這種制度，其他國家就會(huì)發(fā)現(xiàn)必須也采取類似的措施，已經(jīng)有越來越多的國家認(rèn)為這種形式的稅收競(jìng)爭(zhēng)是有害的，因?yàn)樗で速Y本的流動(dòng)，減少了稅基。”為了應(yīng)對(duì)國際稅收的無序競(jìng)爭(zhēng)，人們開始尋求國際稅收政策合作的形式與途徑，以解決有害的稅收競(jìng)爭(zhēng)問題。
可以預(yù)料，如同貿(mào)易爭(zhēng)端引發(fā)世界貿(mào)易組織的建立那樣，稅收競(jìng)爭(zhēng)也終將引發(fā)國際稅收合作組織的建立，到那時(shí)，稅收優(yōu)惠政策將被嚴(yán)格地限定在規(guī)范的共同條款中。
(本文節(jié)選自財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組的課題報(bào)告《稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整有利于提高外資利用水平》，課題指導(dǎo)賈康)
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