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有關國家發改委、國家工商總局和商務部等三部委爭奪《反壟斷法》的立法起草權,致使其出臺受阻的消息引起了人們的關注。盡管商務部條法司有關負責人表示這一說法失實,但這并不能否認在我們的立法中存在廣泛的部門之爭。事實上,從條法司負責人對反壟斷立法情況的介紹來看,也見不出沒有部門之爭的跡象。
立法中的部門之爭與我們實際奉行的"部門立法"模式是大有干
系的。部門立法會產生什么后果呢?從多年的實踐來看,由于存在部門偏好,每個政府部門在參與立法時都會極力爭取本部門利益的最大化,并通過"立法"的形式來確定自己行為的正當性。
來自各方面的信息表明,由國務院單獨組建專門的反壟斷執行機構的想法目前基本不可能實現------至少在本屆政府任內,國務院不會再增設編制,進行大的機構調整。這使得反壟斷執行機構放到現有哪個政府部門變得相當敏感和微妙。原因很簡單,《反壟斷法》放在哪個部委,就意味著這個部委在現有的權力之外,又獲得了巨大的反壟斷執法權。一般而言,國家發改委在大型項目招投標和國家宏觀政策把握方面具有優勢,而在企業、市場和行業管理方面,國家工商總局和商務部卻有更多的經驗。因此,圍繞著《反壟斷法》的立法權之爭,也就不可避免。
上述分析表明,立法過程本質上是一個利益協調過程。立法程序包括議案的提出、草案的擬定、審議和通過等應當給不同的利益集團提供一個合理的競爭平臺并保證國家整體利益的實現。但"立法部門化、部門立法利益化、部門利益合法化"的現象卻因為放大的只是政府部門的權力而危害深遠,它不僅會給公民、法人和其他組織的合法權利造成直接、明顯的損害,對于我們今天建設"有限政府"和法治社會更是極為不利。
如果說,在過去由于立法資源短缺,特別是人才和信息的短缺而導致部門立法具有一定的合理性外,那么今天,為了克服其弊端,有必要在立法中建立一定的回避制度,對涉及部門利益的法律應當由地位相對超脫的人大專門委員會和工作機構或者政府法制部門組織起草,或者委托專門研究機構和專家進行起草。具體來說,可實行公共立法和項目立法。前者是以中立的專業人士為主導的立法模式,后者也是公共立法的一種,指的是將立法作為一個項目通過招投標等一定方式交由政府主管部門以外的社會團體或其他專業人士起草法律法規草案的方式。兩者皆是國際上公認的科學立法方式,能有效地克服部門立法中普遍存在的缺陷和弊端,不妨一試。
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