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新年前夕，某著名旅游城市的有關部門以“有利于更好地保護世界文化遺產(chǎn)”、“用經(jīng)濟杠桿控制客流”、“現(xiàn)行門票價格水平低于國內(nèi)同類景點門票價格”等理由，擬調(diào)整（上漲）該地的6處世界遺產(chǎn)地門票價格，其中一處的門票上漲幅度高達100％。一時間，群眾議論紛紛。表面上看，這只是一些遺產(chǎn)地和風景區(qū)門票收取過高的問題，深層次上卻是給群眾進入世界遺產(chǎn)地和國家級風景名勝區(qū)設置了高門檻，不利于全體人民對遺產(chǎn)資源和風景資源的整體利用。筆者認為，認請景區(qū)門票的性質(zhì)，規(guī)范景區(qū)門票管理，非常必要。
一、將世界級國家級遺產(chǎn)資源混同于普通旅游產(chǎn)品甚至一般商品，造成全國范圍的景點門票競相上漲，不利于全體人民對遺產(chǎn)資源和風景資源的整體利用
多年來，我國世界遺產(chǎn)和國家級風景區(qū)普遍實行分權化管理體制。國家只給政策、不給經(jīng)費，靠門票收入自收自養(yǎng)的世界遺產(chǎn)地和風景區(qū)在全國非常普遍。不僅如此，在有些遺產(chǎn)地，還將部分門票收入納入了地方財政收入和企業(yè)甚至上市公司的經(jīng)營收入。目前，我國諸多著名的世界遺產(chǎn)地和國家重點風景名勝區(qū)，門票收入已經(jīng)成為最大的和最直接的經(jīng)濟收益。總量上看，國家級風景名勝區(qū)的總門票收入占景區(qū)總經(jīng)營性收入的比例呈逐年上升的趨勢。有些知名度較高的、集世界遺產(chǎn)地和國家重點風景名勝區(qū)于一身的景區(qū)，門票收入占總收入的比例已經(jīng)達到50％以上，個別的甚至高達90％以上。這是值得我們高度關注并深入探討的一個問題。
正是由于風景區(qū)存在管理分權化過程不透明、不公開的問題，致使一些地方挪用遺產(chǎn)地和風景區(qū)門票收入的行為往往被當作是中央和地方、地方和地方合法博弈的行為。在有些地方官員的眼里，用部分世界遺產(chǎn)和國家遺產(chǎn)的門票收入作為財政收入，和伸手向省（市）、中央要錢，性質(zhì)完全一樣。如果聽任這種不正常的討價還價持續(xù)存在下去，中國的市場經(jīng)濟很可能會被扭曲。更為重要的是，綜合經(jīng)濟管理部門將遺產(chǎn)地的門票定價權下放，將遺產(chǎn)資源混同于旅游產(chǎn)品甚至一般商品，造成全國范圍的景點門票像商品價格一樣競相上漲。表面上看是一些遺產(chǎn)地和風景區(qū)門票收取過高，深層次上是有關部門侵犯了公眾的利益。而且，給進入世界遺產(chǎn)地和國家級風景名勝區(qū)設置了高門檻，不利于全體人民對遺產(chǎn)資源和風景資源的整體利用。
當然，我們也應當正視世界遺產(chǎn)和國家重點風景名勝區(qū)的“擁擠”問題，特別是當人群擁擠危及遺產(chǎn)和風景資源時，不能因為資源的公共性質(zhì)而不加約束地隨意進入。但解決擁擠問題，不能靠高收費（高價門票）來阻擋一部分人，而從根本上改變遺產(chǎn)資源和風景資源為全體人民享有的設置目的。在許多國家，是通過預約、排隊等候等手段緩解特殊時間段（如節(jié)假日和春秋季節(jié)等）的遺產(chǎn)地和風景區(qū)擁擠問題的。
二、門票不應成為世界遺產(chǎn)地和國家級風景名勝區(qū)最主要和最直接的收入，也不應成為控制擁擠問題、阻擋部分人群進入的所謂“調(diào)控工具”
按照自然保護方面最具權威性的國際組織——世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的定義和分類，世界上被人類特別保護的區(qū)域統(tǒng)稱為保護地（ProtectedAreas）,保護地按保護的嚴格程度被分為6類：自然保護區(qū)、國家公園、自然紀念區(qū)、棲息地、景觀保護區(qū)和資源管理保護區(qū)。目前世界上有100多個國家設立了數(shù)以千計的國家公園或類似的保護地，在此基礎上各國挑選出其中的一些“精品”，申請列入聯(lián)合國教科文組織推出的“文化與自然遺產(chǎn)”地或（和）“人與生物圈”等名錄，在世界范圍內(nèi)構造了不同層次的、科學、完整的自然資源與文化資源的保護框架。世界各國根據(jù)自己的風土人情、文化和自然資源狀況，建立了具有不同特色的國家公園。
我國至今沒有正式使用國家公園的概念，也沒有建立國家公園體系。在我國，已經(jīng)建立的、與IUCN的保護地相類似的保護區(qū)域類型是：自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園。改革開放以來，我國在保護世界遺產(chǎn)和國家自然文化遺產(chǎn)方面取得了令人矚目的成就：世界遺產(chǎn)29處，國家級風景名勝區(qū)177個，國家級自然保護區(qū)155個，國家森林公園439個，世界地質(zhì)公園8個，國家地質(zhì)公園44個（以上保護單位的設置有些有重疊，即：同一區(qū)域集幾種名稱于一身）。
世界遺產(chǎn)和國家遺產(chǎn)資源具有與一般經(jīng)濟性資源不同的資源特殊性。首先，它們是保護性資源而不是開發(fā)性資源。這一特殊性源于其在全世界和全國范圍內(nèi)的景觀和被保護資源的獨特性和不可替代性；源于遺產(chǎn)資源和風景資源的不可逆性、不可恢復（或恢復成本很高）性和非人工再造性；源于其真實性、完整性的不可改變的基本要求。其次，世界遺產(chǎn)和國家級重點風景名勝區(qū)是典型的公共資源，應該為全體人民享有。誠如有學者所說的，不能因為在游覽參觀中存在著“擁擠”問題，就認定它們像公共橋梁、公共游泳池和公共電影院一樣是俱樂部產(chǎn)品。這是由于橋梁、游泳池和電影院等產(chǎn)品都是典型的人造產(chǎn)品，而非自然資源，不具有歷史、文化、生態(tài)內(nèi)涵。在制度安排上，世界遺產(chǎn)和國家重點風景名勝資源應為全體人民享有，不能僅為少數(shù)付得起費用（或有能力付較高費用）的人享有，這是全世界各國建立世界遺產(chǎn)、保護地和風景名勝資源保護管理系統(tǒng)的初始目的，不應隨著時間的推移而改變。第三，自然文化遺產(chǎn)和風景名勝資源的保護與利用同等重要。但是，對這類資源的利用應該是可持續(xù)的。
由于我國目前沒有出臺《世界遺產(chǎn)法》、《公園法》或《風景名勝法》，對世界遺產(chǎn)和國家遺產(chǎn)的公共資源性質(zhì)沒有明確的規(guī)定，當然也沒有關于收取門票的規(guī)定。但是，考察現(xiàn)行的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》（1985年）關于風景名勝區(qū)建立的條文，可以發(fā)現(xiàn)間接的風景名勝資源的公共性描述：“凡具有觀賞、文化或科學價值，自然景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，具有一定規(guī)模和范圍，可供人們游覽、休息或進行科學、文化活動的地區(qū)，應當劃為風景名勝區(qū)。”這里所謂的“人們”應理解為廣義的公眾，并不是狹義的“負擔得起門票的人們”。
從人文、社會科學的角度看，世界遺產(chǎn)、保護地（包括國家公園）和風景名勝區(qū)的建立是社會進步的產(chǎn)物，是使原本為少數(shù)人或貴族（甚至帝王）使用的土地成為公眾的共同財產(chǎn)，是實現(xiàn)了私人或“俱樂部”資源轉化為公共資源的制度安排，這一制度安排的核心內(nèi)容是確定了一部分遺產(chǎn)資源和風景資源（主要指經(jīng)過篩選的、國家級別的）公益性質(zhì)。在國外國家公園發(fā)展的初期，國家公園幾乎都是免費向公眾開放的，包括本國人民和外國游客。時至今日，仍然有一些國家的國家公園實行免票開放。
從免收門票到少量收取門票，并不意味著遺產(chǎn)資源和風景資源的公共性和公益性有所改變。考察世界上大多數(shù)國家的經(jīng)驗，對于國家級的遺產(chǎn)地和保護地，管理經(jīng)費的全部或大部分是由國家財政撥款保證的。這種取之于民（稅收）、用之于民（免門票或門票低門檻，讓全體人民享有資源）的做法不僅符合公共財政的原則，也是符合國家整體利益的。當然，一些國家和地區(qū)在一些景點收取少量的、游客可承受的門票用以補貼資源保護費用。在我國，雖然各世界遺產(chǎn)地和國家級風景名勝區(qū)的資源保護還存在這樣那樣的問題，但是，門票收入實際上是資源保護管理經(jīng)費的惟一或主要來源。因此，在這個意義上，國家級風景名勝區(qū)的門票是國家收益的惟一體現(xiàn)，也是風景名勝資源國家所有權的實質(zhì)體現(xiàn)。
如果承認遺產(chǎn)資源和風景資源的資源特殊性質(zhì)，那么門票就不是世界遺產(chǎn)地和國家級風景名勝區(qū)完全價值的體現(xiàn)，也不能像一般商品價格那樣由市場供給量和需求量決定。門票定價的基礎不是依據(jù)開發(fā)、保護、管理資源的需要，而只能根據(jù)國民平均的收入水平。許多國家以景區(qū)的低額門票給公眾提供娛樂休閑場所，回報國民，使人民從中獲得生態(tài)環(huán)境和歷史文化的教育，這是正視世界遺產(chǎn)和保護地社會效益的明智舉措。顯然，門票不應成為世界遺產(chǎn)地和國家級風景名勝區(qū)的最主要和最直接的收入，也不應成為控制擁擠問題、阻擋部分人群進入的所謂“調(diào)控工具”。現(xiàn)實中我國大部分遺產(chǎn)地和風景名勝區(qū)門票收取的高額化、市場化、貴族化，改變了遺產(chǎn)資源和風景資源的性質(zhì)，改變了門票的性質(zhì)，應該引起國家管理部門的高度重視，并進行有步驟的改革。
三、門票并不代表遺產(chǎn)資源和風景資源的市場價值，門票只能作為資源保護費用的補充。遺產(chǎn)和風景資源管理體制改革的第一步：政府必須加強門票收入使用的監(jiān)管
我國的世界遺產(chǎn)地和國家級風景名勝區(qū)的門票定價相對過高，特別是在人均收入中所占份額過高。統(tǒng)計數(shù)字表明，我國門票的平均水平占人均GDP的比例接近1％，是其他國家的10倍以上，為世界第一。這說明，中國人民平均為享有公共資源不僅增加了個人支出，而且為世界遺產(chǎn)和風景資源的保護作出了超過其他國家人民的貢獻。如果允許這種制度安排繼續(xù)下去，不僅背離了政府和國家對公共資源保護負有責任的原則，也與我國作為一個發(fā)展中國家、人民平均收入水平不高、人民普遍并不富裕的國情極不相符。
門票價格不是由市場供需決定的。門票并不代表遺產(chǎn)資源和風景資源的市場價值，門票只能作為資源保護費用的補充。那么，像我國改革開放以來在世界遺產(chǎn)地和國家級風景名勝區(qū)所普遍推行的、將景區(qū)門票收入作為地方政府財政收入和企業(yè)經(jīng)營性收入的做法，就徹底改變了門票性質(zhì)，實質(zhì)上也就改變了世界遺產(chǎn)和國家級風景名勝區(qū)的性質(zhì)。這些做法的根源在于長期以來宏觀決策部門對于遺產(chǎn)資源和風景資源的資源性質(zhì)認識不清，法律意識淡漠，對于發(fā)生在世界遺產(chǎn)和國家遺產(chǎn)地的分權管理體制和其他形式的管理體制聽之任之，使本應該強有力行使的行政管理職能基本上處于不作為狀態(tài)。
正因為如此，我們認為，門票問題必須正本清源。我們建議，首先可選擇一部分珍貴的、重要的、極具代表性的世界遺產(chǎn)地和國家級風景名勝區(qū)，改革分權的管理體制為中央集權，至少要集權到省（市）級。以國家立法的形式確定世界遺產(chǎn)和國家級保護地（包括風景區(qū)、保護區(qū)等）的性質(zhì)和進入退出機制，規(guī)定國家主管部門及其行政職責，明確遺產(chǎn)資源和風景資源的保護
管理經(jīng)費的財政渠道，明確門票的使用原則，規(guī)定遺產(chǎn)地和景區(qū)管理機構的組成方式和周邊公眾參與管理的途徑，明確規(guī)劃的作用，規(guī)定對遺產(chǎn)資源和風景資源的利用活動要在規(guī)劃的約束下進行，對破壞和損害資源的行為規(guī)定懲罰原則等。
在研究宣傳遺產(chǎn)資源和風景資源的特殊性質(zhì)與門票功能、促進國家決策層和社會公眾對遺產(chǎn)資源和風景資源提高認識的同時，在國家和政府對遺產(chǎn)地和風景區(qū)的管理體制和門票政策沒有根本性改變之前，要加強世界遺產(chǎn)地和國家級風景名勝區(qū)門票使用上的監(jiān)管。特別是，對門票收入的使用提出明確的規(guī)定和審計制度，為此，出臺相應的法規(guī)和政策是當前緊迫的任務。在對門票監(jiān)管的操作層面，國內(nèi)外積累了很多好的經(jīng)驗，比如許多學者和管理人員提出的“收支兩條線”等就十分有效。
在分權管理體制下，地方政府、景點管理機構對門票收入的更高期望可以理解，有以此作為資源保護的良好愿望也是應當肯定的。但如果將景點門票問題放在更宏觀的視角下思考，可能會得到更有意義的結論。我國的改革開放和體制改革進行至今日，對公共資源、公共資產(chǎn)、公共財政、公共安全的制度安排逐步成為日益突出的公共問題。我們實行的社會主義市場經(jīng)濟應該有充分的條件形成優(yōu)于其他國家的管理體制。在科學發(fā)展觀和“以人為本”的執(zhí)政理念指導下，我們的決策者應該具有更深遠的政治胸懷。我們相信，在公眾的廣泛參與下，我國的世界遺產(chǎn)和保護地的資源保護工作會科學地、理性地、逐步地完善，使我國將成為遺產(chǎn)資源保護的強國。（作者單位：中國社會科學院環(huán)境與發(fā)展研究中心）
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