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中國的行政立法有一個從外圍到核心、從局部到整體的發展過程。
上世紀80年代，我國憲法頒布之后，全國人大及其常委會出臺了一系列建立和完善行政體制的行政法律。但是，這些法律文件普遍存在著原則性強、操作性不夠的問題。針對這種情況，中央和國務院先后頒發了上百個紅頭文件，從各個方面解決行政機關運行中所存在的矛盾。到了上個世紀90年代，為了維護憲法賦予的公民權利，國家出臺了一系列限制行政
機關行政權力的重要法律，從程序方面到實體權力方面，全方位地約束行政機關的權力。
如果說上世紀80年代中國的行政立法是一種擴充行政機關權力的立法，那么，從上個世紀90年代到現在，中國的行政立法實際上已經轉化為不斷限制行政機關權力的立法。這種立法思路上的轉變，適應了市場經濟的需要，從根本上保證了公民各項權利的實現。
然而，必須看到，各個行政機關的行政職責都是有具體的公務員擔當的，如果行政機關的公務員素質不高，或者對公務員的行為缺乏明確的規范，那么，上述立法毫無意義。從這個角度來看，公務員法才是行政法的核心。去年底全國人大常委會審議的《公務員法（草案）》，便是針對中國行政體制改革中存在的問題制定的。
與以往的公務員管理規定相比，公務員法具有五大特征：
首先，公務員法第一次從法律的層面全面規范了公務員的行為；其次，公務員法將現實生活中行之有效的公務員考試制度、競爭上崗制度，獎懲制度集中起來，統一規范；第三，公務員法擴大了傳統的行政處分和行政處罰方式，將目前一些地方性法規、部門規章、地方政府規章中規定的處分措施法律化；第四，公務員法適用范圍擴大，將黨政機關的工作人員全部納入公務員范圍，并且將司法機關和人民團體、群眾團體的工作人員也納入到公務員法的調整范圍；第五，實行一般法與特別法相結合的原則，在擴大公務員法調整范圍之后，另行制定專門法律，規范特殊機關的工作人員。
很顯然，作為一個規范公務員行為的基本法，《公務員法（草案）》試圖將現實生活中所有承擔國家和社會責任的工作人員納入其調整的范圍。這樣做，克服了以前我國對國家工作人員分散管理的缺點，能夠用同樣的標準要求國家工作人員。但是，這樣做增加了公務員法的立法難度，削弱公務員法的立法價值。
在我看來，公務員法是規范公務員錄取、考核、獎懲、淘汰等一系列行為規則的總稱。公務員隊伍的基本含義應當局限于國家行政機關工作人員。因為，作為國家的最高權力機構和立法機關，全國人大代表的是全體人民的共同意志，地方人大代表的是當地全體人民的共同意志，人大的工作人員必須以此作為自己工作的最高原則，應當通過特別法的方式加以任免。而司法機關屬于國家機器中特殊的部分，其工作人員必須進行專業考核，擇優錄用。作為執政黨的中國共產黨和其他民主黨派的行為，應該根據憲法制定特別的黨派組織法和行為法加以規范。至于人民團體、群眾團體的工作人員應當根據這些團體的章程，由會員選拔，為會員服務。
雖然在我國，立法機關工作人員、司法機關工作人員、人民團體、群眾團體、中國共產黨和其他民主黨派機關工作人員都是為人民服務，但是，由于這些機關性質不同，其工作人員的任職條件也有很大的不同。將不同類別、不同層次、不同屬性的機關工作人員統一納入到公務員法進行調整，模糊了公務員法的行政法屬性，淡化了公務員法的特征，增加了公務員法與其他法律規范之間的矛盾，不利于從根本上解決我國公務員隊伍中存在的問題。
因此，我國公務員法必須切中要害，有針對性地提出解決方案。比如，在我國公務員隊伍中，由于行政機關呈現出金字塔形的管理結構，大量的公務員不能夠通過正常的晉升渠道獲得相應的福利待遇。有些地方行政機關為了解決這些問題，推行了所謂的“職務級別分開”制度，根據考核標準，使一般公務員享受相應的福利待遇。然而，由于缺乏明確的法律依據，有些地方的公務員改革出現了不少問題。公務員法應當針對這些問題，作出具體的規定，使今后公務員的改革有章可循。再比如，有些地方的公務員改革中出現了所謂的“掛職經商”的問題，雖然可以減少政府的部分行政開支，但是，由于這些改革缺乏公平和公正性，其合法性值得懷疑。公務員法應當給出具有說服力的解決方案。
總之，我國的公務員法應當具有明確的針對性和現實可操作性，縮小適用范圍，在關注中國當前公務員改革實際情況的同時，立足長遠，建立完善的規范體系。公務員法不能面面俱到而又過于原則。立法機關應當注意法律規范“假定、處理、制裁”三個要素之間的有機銜接，只有將公務員法的立法重心放在約束國家行政機關工作人員的行為上面，并且建立“從進到出”各個環節一系列的技術規則，公務員法的價值才能體現出來。當然，在制定公務員法的同時，也應該編制公務員的道德行為準則，通過法律的他律和公務員隊伍的自律，全面規范公務員的行為。（作者系中南財經政法大學教授）
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