一、吉林省土地流轉的現狀

    （一）我省土地流轉的總體水平

    農村土地流轉是生產力發展到一定階段的產物，它的發生、發展有著深刻的社會、經濟背景。農民擁有長期穩定的土地承包經營權，可以通過土地使用權 的流轉，提高土地利用率，參與產業化經營，增加收入。實行農村家庭聯產承包責任制以來，我省農村土地流轉一直呈現規模小、數量少、范圍窄的特點，并且多是一種零星、分散式的流轉。目前農業逐步成為投資的新領域，專業大戶、農業龍頭企業、工商企事業單位、科技人員，再就業職工等紛紛進入農業領域創業開發，擴大了對流轉土地的需求，加速了農村土地的流轉。據對全省19個縣（市）、340個村中3400個農戶的抽樣調查，2004年人均流轉土地0.29畝，占承包土地面積的6%，比上年提高1個百分點；比浙江省大約低7個百分點。在全國處于中下水平。

    （二）我省土地流轉的總體特征

    1.土地流轉地域擴大化。過去農村土地流轉主要發生在二、三產業比較發達、農民非農就業和收入比較穩定的大中城市郊區，欠發達地區農民因就業門路少，家庭收入對土地依存度高，很少發生土地流轉。近兩年，土地流轉地域由大中城市郊區向大中城市遠郊和欠發達農區擴展。

    2.土地流轉主體多元化。過去農村土地流轉主要在農戶間進行，參與的主體也主要是農戶。現在，參與農村土地流轉的主體除農戶外，工商企業、科研機構、機關事業單位、城鎮居民等都紛紛下鄉租地、包地開發農業。

    3.土地流轉形式多樣化。土地流轉形式主要有轉包（承包方將自己承包期內的部分或全部土地，以一定條件轉給第三者，承包方與發包方仍按原承包合同履行權利和義務）、轉讓（承包方經發包方同意將承包期內全部或者部分承包土地轉讓給第三方。由第三方履行相應土地承包合同的權利和義務。轉讓后原承包戶在承包期內的土地承包經營權自然喪失）、互換（承包方之間或集體經濟組織之間為各自需要和便于耕種管理，交換其承包地塊。互換后原土地承包合同規定的權利義務有的仍由原承包者承擔，有的經發包方同意后隨互換而轉移）、入股（即承包方將土地承包經營權量化為股權，農民憑股權入股組成土地股份合作社或股份公司，合作社或股份公司對土地實行招標承包，或對外租賃，或者直接開發，農民按股分紅）、租賃（承包農戶將承包土地租給第三方經營，并收取一定租金）等。其中以轉包、轉讓為主。

    （三）土地流轉出現的糾紛增多

    今年隨著國家“一免三補”政策的實施，土地流轉過程中出現的各種糾紛增多。主要表現在以下兩個方面。

    1.農戶之間的糾紛。近年來由于耕地產出效益偏低，使個別農戶將土地使用權有償轉讓，甚至出售，而現在看到糧價及其它農產品(資訊 行情 論壇)價格上漲，黨中央出臺了取消農業稅等增加農民收入的優惠政策，有償轉讓土地使用權的農戶，現在又想要回土地使用權。但承包方農民又不愿意輕易交出自己耕種多年的這塊土地，從而產生矛盾和糾紛。

    2.農戶與村委會之間的糾紛。一是，過去，有的農戶由于種種原因把自己的耕地退回給村委會后，村委會又將其耕地轉包給其他農戶耕種。今天，這部分棄耕農戶又找到村委會索要原本屬于自己的耕地，由自己來重新經營，因此產生糾紛。二是，承包鄉村兩級"機動地"糾紛。第二輪土地承包時，鄉村兩級抽出了一定比例的機動地，現在這部分土地已大部分承包出去，承包期5-20年不等，這部分土地當初的承包價每公頃多在1000元以下，今年農村的土地承包價每公頃均在2000元以上。加上當初向外承包時不夠公開，導致農民與鄉村兩級組織之間矛盾的產生。

    二、土地流轉對農村經濟發展和促進農民收入的作用

    （一）提高農產品品質

    土地流轉可以使土地向種田能手轉移，形成規模經營。形成規模經營之后，可以促進農業機械化水平的提高，可以使糧食品種統一。這樣可以提高農產品品質，增強農產品的競爭力。

    （二）節約種糧成本

    形成規模經營之后，生產者可以從規劃決策、組織生產、農業生產力資源配置、先進農業科技的應用等進行科學安排、合理配置、精確計算。從而實行科學種田，達到節約成本，提高效益。

    （三）增加農民收入

    土地流轉之后，對促進農民收入的增加有三個方面。一是轉出方增加了地權收入。據對全省1600個農戶的抽樣調查顯示，今年上半年，農民人均轉讓承包土地經營權收入人均4.6元，同比增加1.0元，同比增長27.4%。二是轉出方可以從事二、三產業或者外出打工，獲得新的收入。三是轉入方可以形成規模經營，從而增加收入。根據2003年我省土地流轉面積和有關因素估算，2003年因土地流轉可以帶動勞務輸出一項，可使全省農民人均創造純收入大約150元以上。

    三、制約我省土地流轉的主要障礙因素

    我省土地流轉工作處在全國的中下水平，在一定程度上制約了我省農村經濟的發展。影響土地流轉的主要障礙因素如下。

    （一）部分農民不愿離開土地

    吉林省地處松遼平原腹地，土地肥沃、地勢平坦、年積溫在2900度以上、年均降水800毫米，具有雨熱同季的特點，適合水稻、玉米、大豆的生產，是世界三大玉米帶之一，農民人均占有耕地面積5.1畝，比全國平均水平高出近2倍，發展糧食生產具有得天獨厚的資源優勢、農業生產規模優勢和人均生產優勢。多年來，全省糧食商品率始終保持在80%以上，高出全國平均水平20個百分點。土地是我省農民收入來源的主要載體。我省農民人均占有耕地較多，從土地上獲得的收入也較多。2003年我省農民人均第一產業純收入1893元，其中種植業純收入1583元，都比全國平均水平高697元。今年由于“一免三補”政策的落實，引發了農民新一輪的種糧熱和承包熱。據對19個縣（市）380個農戶的抽樣調查，82.6%的農戶希望承包更多的土地，僅有1.3%的農戶想把土地轉包給他人。由此可見，部分農民對黑土地的依賴性強，就懶得再去創業了。

    （二）部分農民難以走出去

    許多農民很想走出去，但是由于以下原因而走不出去。

    1.沒有門路。一是我省農村勞動力，不但文化水平低（不識字占5.7%，小學和初中占89%，高中和中專的只占5%，大專及以上只占0.3%），而且缺少技術（外出勞動力接受系統職業培訓的只是占19%，而發達省份有的達到40%以上）。自己沒有技術，不知道出去干什么，找不到工作，致富無門。二是即使自己有技術，由于缺少用工信息，也不知道到哪里能找到工作。

    2.農民工再就業的環境不理想。一是前些年農民工的工資得不到保障。拖欠農民工工資的現象比比皆是。二是農民工轉移的成本太高。如子女就學費用特別高昂等等，許多農民對此望而生畏，打消了外出務工的想法。

    3.農民外出從業的組織化程度較低。吉林省農民外出從業主要是以自行外出和親友介紹為主，占全部外出從業人數的92.1%，經政府組織、市場中介等方式出去的僅占6.9%。在流動方式上存在很大程度的盲目性。一些地方政府由于在觀念認識上不到位，認為勞務輸出是富民不富縣的事，往往只注重宣傳資金回歸的效應，而對以勞務輸出為主尋求就業門路的農民卻很少給予主動有效的服務，更沒有把組織農民勞務輸出納入政府的重要職能。

    （三）其他原因

    1.農戶地塊小而且分散。家庭經營承包時，為了公平，把同一等級的地塊，按照總戶數進行了等分，使得所有農戶地塊小而且分散。有的就是分到一、二條壟。這樣就影響了轉入農戶擴大規模經營的積極性。如果轉出土地的農戶和轉入土地的農戶，他們的土地連在一起的話，流轉就特別容易。

    2.農村土地流轉中介、服務、監管體系還沒有建立起來。農村土地使用權流轉仍以農民自發的、私下的進行為主，大多數地方還處在自然流轉狀態。部分基層干部對土地流轉認識不足，認為土地承包期已經延長30年不變，土地承包經營權流轉屬承包者個人的事情，對流轉不加過問，不加引導和規范，造成土地流轉行為無人監督，流轉糾紛無人受理，處于放任自流狀態。留下許多弊端和隱患，已成為影響當地農村穩定的因素。

    以上是我省土地流轉水平低的直接或者間接原因，其實根本原因是我省經濟總量小，特別是工業化水平低、二、三產業發展水平低和城鎮化水平低。

    四、進一步促進我省土地流轉工作的幾點建議

    （一）基層政府把為土地流轉服務納入重要職能

    一是加強對農村土地流轉情況的調查研究，掌握農村土地流轉動態，把握農村土地承包關系的實際狀況和發展趨勢。二是指導農村土地流轉合同的訂立。對已形成穩定流轉關系的要督促流轉雙方訂立流轉合同。三是鄉鎮農經部門要建立并管理好農村土地流轉的檔案。四是及時調節處理土地流轉的糾紛。

    （二）加強管理，規范流轉秩序

    1.加強土地轉出方的管理。首先，加強農戶自發的土地流轉管理。農戶自愿將承包土地以轉包、轉讓、互換、入股、出租等形式流轉，應簽訂書面流轉協議，并報所屬村集體經濟組織和農村土地承包合同管理機關備案。流轉土地的稅費繳納方式要在流轉協議上予以明確。其次，規范鄉村集體經濟組織和鄉村行政組織參與土地流轉的行為。鄉村集體經濟組織和鄉村行政組織不得以任何名義強迫農戶流轉土地，也不得阻撓農戶自愿合理地流轉其土地經營承包權。第三，農戶也可以委托中介組織進行土地流轉。委托流轉要簽訂委托流轉協議，并報本集體經濟組織和鄉農村土地承包合同管理機關備案。

    2.加強土地轉入方的管理。首先，農村土地流轉期限不得超過農戶家庭承包土地的剩余承包期。流轉期滿后，經雙方協商，可續簽土地流轉協議。為防止土地投機行為，已流轉的農村土地，受讓方不得進行再流轉。其次，指導監督工商企業選擇適當方式開發農業。但工商企業進入農業要注意不得侵害農民利益，要有利于保護和鞏固農村基本經營制度。政府應鼓勵他們采取公司加農戶、訂單農業等方式，帶動農戶發展農業產業化經營。第三，應允許有條件的地方探索組織土地股份合作社。農戶間以土地使用權為股權，本著自愿、互利的原則，發展土地股份合作制，這是新時期穩定農村土地家庭承包關系，發展農村合作經濟，克服農業家庭小生產與大市場矛盾的一種有效形式，應密切關注并積極加以引導。

    （三）積極為土地流轉創造條件

    農村土地承包經營權流轉取決于農村經濟特別是二、三產業的發展等方方面面，不能只靠農民群眾自發地進行，各級政府和有關部門要在堅持農民自愿的前提下，采取有效措施，積極進行推動。一是把剩余勞動力的組織轉移和培訓工作納入政府重要職能。加快對剩余勞動力的組織轉移和培訓，建立勞動用工發布制度。二是加快農村經營制度和組織制度的創新，引導和扶持農民專業合作經濟組織建設，積極推進農業產業化經營；三是大力發展農村二、三產業，為農民流轉土地后創造足夠的就業空間；四是深化改革，從體制上逐步改變城鄉二元社會結構，加快農村城市化進程，集中力量搞好小城鎮建設；逐步建立流轉土地市場中介組織和農村社會保障機制。在全省加快實施農村社會保障體系，把長期以來農民主要依靠土地作為唯一社會保障的現象逐步轉向依靠基金式的社會保險和保障上來。通過這些綜合措施，使農民能夠愿意走出去，而且能夠走出去，進而為土地流轉創造良好的條件。