近年來，江蘇各地在穩定家庭承包經營制度的基礎上，遵循“依法、自愿、有償”的原則，積極推進農村土地承包經營權的流轉，對促進農業產業結構調整、加快農村勞動力轉移、增加農民收入起到了積極的作用。但在土地流轉過程中有也出現了一些新情況、新問題，如何進一步引導、規范土地使用權的合理流轉，是當前發展農業和農村經濟的一個重要課題。為此，我們在全省26個縣（市、區），就農戶與農戶間的土地流轉情況，對部分鄉村干部和農戶，進行了調查。

    一、調查對象基本情況

    此次調查，共訪問104位鄉村干部和301戶在2000－2003年之間流轉土地且土地流轉期限在一年以上的農戶。全部調查對象分布在全省26個縣（市、區）的52個鄉（鎮），在301戶中，流出土地調查戶164戶，占54.5%；流入土地調查戶137戶，占45.5%。

    （一）調查戶人口狀況

    全部調查戶，現有人口1116人，勞動力744人，勞動力占調查人口總數的66.7%。在全部勞動力中，就業勞動力713人，占95.8%，未就業勞動力31人，占4.2%。在全部就業勞動力中，農業就業勞動力391人，占54.8%；非農就業勞動力322人，占45.2%。

    （二）調查戶人均耕地擁有量

    土地流出戶：全部流出土地的調查戶，在土地流出前，經營耕地面積851畝，人均1.44畝；土地流出后，經營耕地面積347畝，人均耕地0.59畝，比土地流轉前減少0.85畝，下降59%。全部土地流出戶中，有45戶的耕地全部流出，占27.4%；有17戶剩余的人均耕地面積在0.1至0.3畝之間，占10.4%；有25戶剩余的人均耕地面積在0.3至0.6畝之間，占15.2%；有32戶剩余的人均耕地面積在0.6至1畝之間，占19.5%；有45戶剩余的人均耕地面積在1畝以上，占27.4%。

    土地流入戶：全部流入土地的調查戶，在土地流入前，經營耕地面積564畝，人均1.07畝；土地流入后，經營耕地面積2179畝，人均耕地4.14畝，比土地流轉前增加3.07畝，增長286.9%。在土地流入后的全部調查戶中，有77戶人均經營耕地面積在3畝以下，占56.2%；有42戶人均經營耕地面積在3至6畝之間，占30.7%；有18戶人均經營耕地面積在6畝以上，占13.1%。

    二、土地流轉現狀

    上世紀八十年代初推行的家庭聯產承包責任制，實現了農業生產用地的集體所有權、家庭承包權、土地經營權的分離，為土地經營權的流轉奠定了堅實的基礎。我省農村承包土地經營權的流轉最早出現在經濟比較發達的蘇南地區，其中吳江市土地流轉狀況具有一定的代表性。據調查，該市土地流轉從開始至今經歷了兩個發展階段：第一階段，是從推行家庭聯產承包責任制到1997年，尤其是1987年以后，為解決“要種田的人沒田種，不想種田的人不能不種”的問題，農村先是出現了自發性的土地流轉，1992年后又根據農村經濟發展的要求進行了有組織的土地流轉，并積極推進農業適度規模經營，從而有效地阻止了土地拋荒和半拋荒。這一階段土地流轉的政策導向，主要是圍繞穩定和發展糧油生產進行的。第二階段，是1997年以來，為了實現農業生產的規模化、專業化、產業化經營，提高農業生產水平，該市進行了大規模的農業產業結構調整，土地流轉數量進一步擴大。2003年該市糧經比例由八十年代中期的8：2變為4.5：5.5,種養比例由7：3變為4：6。隨著蘇中、蘇北地區經濟水平的快速提高，土地流轉在這些地區也得到了較快的發展。

    （一）土地流轉規模－－呈明顯上升趨勢

    近年來，隨著農業勞動力向二、三產業大幅度轉移，農村土地流轉的規模越來越大。2002年全部調查鄉（鎮）農戶土地流轉面積達到35.5萬畝，占耕地面積的13.4%，涉及農戶14.35萬戶，占總農戶的23%。其中農戶與農戶間流轉土地的面積達到18.4萬畝，占農戶土地流轉總面積的51.8%。

    分年度看，2001年、2002年和2003年調查戶當年土地流轉面積分別比上一年增長37.8%、42.5%和90.6%，土地流轉規模呈明顯上升趨勢。

    （二）土地流轉方式－－以轉包為主

    出租、轉包、轉讓是我省土地流轉的三種主要方式。

    1、出租。出租是指農民作為出租人將土地使用權隨同土地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為，這種行為不改變承包方與發包方的承包關系。在全部調查戶中，采用出租（承租）方式流轉土地的農戶有42戶，占14.0%。

    2、轉包。轉包指承包方在一定期限內將部分或者全部土地承包經營權轉包給第三方，承包方與發包方的承包關系不變。在全部調查戶中，采用轉包方式流轉土地的農戶有190戶，占63.1%。

    3、轉讓。轉讓是指承包方經發包方同意，將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。在全部調查戶中，采用轉讓方式流轉土地的農戶有55戶，占18.3%。

    （三）土地流轉的組織－－主要依靠農民自發組織

    農民自發組織、政府組織和專業性中介機構組織是農民土地流轉的三種重要組織形式。

    1、農民自發組織。農民自發組織是在農民自愿的基礎上，由農民直接與接包方協商，將其土地承包經營權進行流轉的一種組織形式。農民自發流轉的土地較為零星，每次流轉的規模小，流轉的期限多數在5年以內，在補償標準上差別較大，有的甚至是無償的。在全部調查戶中，自發組織土地流轉的農戶有220戶，占73.1%。

    2、政府組織。政府組織是指鄉村集體經濟組織，在征得農民同意的基礎上，將農民土地承包經營權進行流轉的一種組織形式。政府組織流轉的土地大多連片，每次組織流轉的規模往往較大，流轉期限較長，多數在5年以上，在補償標準上也較為統一。在全部調查戶中，通過政府組織土地流轉的農戶有43戶，占14.3%。

    3、專業性中介機構組織。專業性中介機構組織是指農民的土地經營權經由專門從事土地流轉服務的中介機構（如土地流轉服務站、土地信托報務站等）進行流轉的一種組織形式。專業性中介機構為農民流轉土地牽線搭橋，農民通過專業性中介機構流轉土地，手續齊全，合同規范，有利于土地糾紛的減少。在全部調查戶中，通過專業性中介機構流轉土地的農戶有11戶，占3.7%。

    （四）土地流轉關系的確定－－半數以上采用口頭協議

    農民確定土地流轉關系，主要采用口頭協議、簽訂合同、第三者證明三種方法。

    1、口頭協議。口頭協議是指土地流轉雙方就流轉的權利與義務達成的口頭承諾。采用口頭協議的雙方，都講究誠信，或是鄰居，或是親朋好友。在全部調查戶中，通過口頭協議流轉土地的農戶有168戶，占55.8%。

    2、簽訂合同。簽訂合同是指土地流轉雙方用書面合同來確定流轉的權利與義務。簽訂合同的雙方或單方，一般有較強的法律意識，合同的內容也比較規范，有利于減少土地流轉糾紛。在全部調查戶中，通過簽訂合同流轉土地的農戶有108戶，占35.9%。

    3、第三者證明。第三者證明是指土地流轉的雙方，邀請共同信任的第三方，對土地流轉的權利與義務進行作證。當土地流轉雙方產生糾紛時，第三者一方面能證明協議的內容，另一方面，對調解糾紛也能發揮重要的積極作用。在全部調查戶中，通過第三者證明流轉土地的農戶有14戶，占4.7%。

    （五）土地流轉的滿意程度－－絕大多數很滿意或基本滿意。

    由于各級政府普遍重視土地流轉工作，認真貫徹土地流轉政策，農民對其土地流轉行為的滿意程度較高。

    在全部調查戶中，有122戶對其土地流轉行為很滿意，占40.5%，有177戶對其土地流轉行為基本滿意，占58.8%，只有2戶對其土地流轉行為不滿意，占0.7%。

    三、土地流轉的動因

    土地流出戶和流入戶情況不同，其流出和接收土地的原因存在較大差別。

    （一）土地流出戶

    表1：流出土地原因分析表

    土地流出原因                      農戶數（戶）   所占比例(％)
    1、土地流出前無農業勞動力                   37           22.6
    2、能在非農領域找到就業崗位                 58           35.4
    3、來自流轉土地的收入比重低                 32           19.5
    4、服從鄉村統一規劃                         18           11.0
    5、土地流轉收益高于自已耕種收益             16            9.7
    6、其它                                      3            1.8

    從表1數據可以看出，164戶土地流出戶流出土地的主要原因依次是：能在非農領域找到就業崗位、土地流出前無農業勞動力、來自流轉土地的收入比重低、服從鄉村統一規劃、土地流轉收益高于自已耕種收益。

    （1）能夠在非農領域找到就業崗位。164戶中，有58戶流出土地是因為能夠在非農領域找到就業崗位，占35.4%。這58戶在土地流出前農業就業勞動力113個，非農就業勞動力為30個，土地流出后，農業就業勞動力減至27個，下降76.1%，非農就業勞動力增至119個，增長296.7%，人均經營耕地面積由1.38畝，降為0.40畝。

    （2）土地流出前無農業勞動力。164戶中，有37戶勞動力在流出土地前就已全部在非農領域就業，占22.6%。這部分農戶由于缺少農業勞動力，而將大部分耕地流轉出去，人均經營耕地面積由土地流出前的1.41畝，降為0.58畝。

    （3）來自流轉土地的收入比重低。164戶中，有32戶流出土地是因為家庭收入中來自流轉土地的比重低，占19.5%。這32戶勞動力就業情況在土地流出前后沒有大的變化，戶均農業勞動力達1.41個，但由于家庭總收入中來自流轉土地的收益不及5%，他們仍愿意將部分土地流轉出去。土地流出后，這部分農戶人均經營耕地面積由1.74畝，降為0.90畝。

    （4）服從鄉村統一規劃。164戶中，有18戶是由于服從鄉村統一規劃而將土地流轉出去，占11.0%。這18戶在土地流出后，只有3個勞動力由農業就業轉為非農就業，平均每戶農業就業勞動力為1.56個，流出的耕地面積也較少，人均經營耕地面積由1.28畝降為0.82畝。

    （5）土地流出收益高于自己耕種收益。164戶中，有16戶流出土地是因為土地流出所獲得的收益高于自己耕種的收益，占9.7%。這16戶勞動力就業情況在土地流出前后沒有大的變化，戶均農業勞動力達1.81個，但由于平均每畝土地流轉收益比自己耕種的收益要高出34.2%，他們仍愿意將大部分土地流轉出去。土地流出后，這部分農戶人均經營耕地面積由1.31畝，降為0.53畝。

    （二）土地流入戶

    表2：流入土地原因分析表

    土地流入原因          農戶數（戶） 所占比例(％) 土地流入后農戶收增長情況
    1、充分利用剩余勞動力           64         46.7                     21.9
    2、擴大生產規模                 44         32.1                     83.1
    3、親朋好友委托耕種             25         18.3                     20.0
    4、其它                          4          2.9                     70.2
    合計                           137        100.0                     43.6

    從表2數據可以看出，137戶土地流入戶流入土地的主要原因依次是：充分利用剩余勞動力、擴大生產規模、親朋好友委托耕種。

    1、充分利用剩余勞動力。137戶中，有64戶流入土地的原因是充分利用剩余勞動力，占46.7%。這64戶認為在非農領域就業較為困難，大部分勞動力仍滯留在農業領域，經營著數量不多的耕地，愿意通過流轉獲得更多的土地，以充分利用剩余的勞動力資源。這部分農戶非農就業的勞動力比例只有21.7%，比全省平均水平53.6%，低31.9個百分點。在土地流入前，人均經營耕地面積只有0.98畝。土地流入后，人均經營耕地面積達2.50畝，比土地流入前增長155.1%。

    2、擴大生產規模。137戶中，有44戶流入土地的原因是擴大生產規模，占32.1%。這部分農戶認為，只有經營更多的土地，才能發揮規模效益，才能使種田收益高于外出打工的收益，因而他們愿意流入較多的土地面積。在土地流入前，44戶人均經營耕地只有1.34畝，流入土地后，人均經營耕地面積達7.92畝，比土地流入前增長491.0%。平均每戶流入的土地來自12.7個農戶。由于人均經營的耕地面積較多，這部分農戶平均每戶雇工1.6個，家庭收入比土地流入前，增長83.1%

    3、親朋好友委托耕種。137戶中，有25戶流入土地的原因是親朋好友委托耕種，占18.3%。這25戶受友情、親情的影響，接受土地，土地流入的規模相對較小。在土地流入前，這部分農戶人均經營耕地0.95畝，土地流入后，人均經營耕地面積達2.08畝，比土地流入前增長118.9%。平均每戶流入的土地來自1.5個農戶。

    四、土地流轉的成效

    土地流轉在優化我省土地、勞力資源，推進農業結構快速調整，提高農民收入，發展適度規模經營等方面，成效顯著。

    （一）推動了農村勞動力的轉移

    流出土地的調查戶，由于經營的耕地面積大幅度減少，相當一部分勞動力從由農業就業領域轉向非農就業領域，外出打工人數增加。相反，流入土地的調查戶，由于經營的耕地面積大幅度增加，一方面，少數勞動力由非農就業領域返回農業就業領域；另一方面，通過雇工經營，彌補自身勞動力的不足。

    在流出土地的164戶調查戶中，有63戶非農領域就業人數比土地流出前增加，占38.4%。這63戶在土地流出后，農業就業勞動力只有32人，比土地流出前減少88人，下降73.3%；非農就業勞動力127人，比土地流出前增加94人，增長284.8%。有44戶外出打工人數增加，占26.8%。這44戶在土地流出后，外出打工人數達92人，比土地流出前增加77人，增長513.3%，平均每戶增加外出打工人數1.8人。

    在流入土地的137戶調查戶中，有17戶農業領域就業人數比土地流入前增加，占12.4%。這17戶在土地流入后，農業就業勞動力39人，比土地流入前增加23人，增長143.8%；非農就業勞動力8人，比土地流入前減少6人，下降42.9%。有41戶在流入土地后雇請用工，占29.9%。這41戶共雇工114人，平均每戶雇工2.8人。

    （二）促進了農業產業結構的調整

    表3：土地流轉前后種植情況表

      用途                        土地流轉前               土地流轉后
                            戶數（戶）   比重（％）  戶數（戶）   比重（％）
    1、種植糧食、棉花、油料        282        96.7         207         68.8
    2、種植蔬菜                     51        16.9          57         18.9
    3、特種經濟作物                 25         8.3          70         23.3
    4、其它農作物                   33        11.0          25          8.3
    5、空閑                          7         2.3           0          0.0
    6、非種植業農用地                2         0.7          23          7.6
    7、非農用地                      1         0.3           2          0.7

    從表3數據可以看出，土地流轉后，流轉土地用于種植糧食、棉花、油料等大宗農作物的農戶比例下降了27.9個百分點，而用于種植收益水平相對較高的蔬菜、特種經濟作物等的農戶比例分別上升了2個和15個百分點；流轉土地作為非種植業農用地的農戶比例增加6.9個百分點。

    （三）增加了農民收入

    土地流轉使土地流出方和流入方家庭收入水平均有較大幅度的提高。

    164戶土地流出戶，家庭人均純收入比土地流出前增加了1095元，增長了35.2%。

    137戶土地流入戶，家庭人均純收入比流出前增加了1070元，增長了43.6%。

    （四）提高了土地規模經營水平

    在137戶土地流入戶中，有19戶土地流入面積在20畝以上，占13.9%。這19戶共流入土地面積1012畝，占全部土地流入戶流入土地總面積的62.7%。由于經營的土地面積較多，這19戶的規模經營效益顯著。19戶在土地流入前人均經營耕地面積只有0.96畝，人均純收入只有2622元，土地流入后人均經營耕地面積達到14.64畝，人均純收入達到5236元，比土地流入前多了2614元，增長99.7%。而在人均純收入中，來自流入土地的就有2878元，占55%。

    五、主要存在問題

    我省土地流轉工作，雖然成效顯著，但也存在著一些問題，主要有以下幾個方面：

    （一）土地流轉合同有待進一步規范

    土地流轉合同不夠規范，主要表現在以下三個方面：

    一是合同化程度不高。全部調查戶中，采用書面合同確定土地流轉關系的農戶只有108戶，占35.9%。

    二是合同條款不全。在調查的108份土地流轉合同中，《土地承包法》要求土地承包經營權流轉合同一般應包括的七項條款均齊全的合同只有36份，占33.3%；注明流轉土地質量等級的合同只有38份，占35.2%。

    三是采用縣、鄉統一印制合同書的農戶比例不高。在調查的108份土地流轉合同中，采用縣、鄉統一印制土地流轉合同書的只有29份，占26.9%。

    土地流轉合同不規范容易引發土地糾紛。在全部調查戶中，有6戶發生土地流轉糾紛，其中，有2戶是因為未簽訂土地流轉合同和當事人違約而產生糾紛的；有3戶糾紛是因為土地流轉協議或合同的條款不全、不明確或內容不符法律規定造成的。

    （二）土地流出戶直接從流轉土地獲得的收益偏低

    農戶流出土地后，盡管收入水平有所提高，但收入中來自流轉土地的比例偏低，只占2.5%。全部土地流出戶中，有87戶只要求土地接受方按流轉面積完成各項上交任務，占53%；有58戶要求土地接受方按流轉面積完成各項上交任務的同時，每年支付固定的使用費，占35.4%，這部分農戶每年獲得的土地流轉收益平均只有155元／畝。

    土地流轉收益低，主要是由于流出的土地大多數仍種植收益水平相對較低的糧、棉、油等大宗農作物。土地流轉收益過低，在很大程度上影響了不少有條件流出土地的農戶流出土地的積極性。

    （三）服從鄉村統一規劃流出土地的農戶勞動力轉移相對較慢。

    服從鄉村統一規劃流出土地的18戶調查戶，在土地流轉后，只有3個勞動力由農業就業轉為非農就業，農業就業人數下降了9.7%，非農就業人數上升了21.5%。而主動流出土地的農戶，農業就業人數下降了46.9%，非農就業人數上升了69.5%。

    由于服從鄉村統一規劃流出土地的農戶勞動力轉移速度相對較慢，其收入增長幅度也明顯偏低，18戶調查戶在土地流轉后，人均純收入只比土地流轉前增長了10.6%，比主動流出土地的調查戶的增長幅度38.3%，低27.7個百分點。

    （四）少數地區土地流轉糾紛仍呈上升趨勢

    據對52個鄉（鎮）部分鄉村干部的調查，我省農戶土地流轉糾紛總的呈下降趨勢，但由于無土地流轉協議、合同或土地流轉協議、合同不規范以及土地流轉規模擴大等原因，在少數地區土地流轉糾紛仍在增加。在調查的104位鄉村干部中，有56位認為2003年土地流轉糾紛與往年差不多，占53.9%；有33位認為2003年土地流轉糾紛比往年下降，占31.7%；有15位認為2003年土地流轉糾紛比往年增加，占14.4%。這15位鄉村干部所在鄉（鎮）2001年發生土地流轉糾紛64起，2002年發生土地流轉糾紛107起，2003年1－6月發生土地流轉糾紛66起。

    （五）部分農戶對流出土地質量不夠關注

    由于農戶從流出土地獲得的收益較低，部分農戶對流出土地質量的關注程度不夠。在調查的108份土地流轉合同中，未注明流轉土地質量等級的合同有70份，占64.8%。土地流出后，在全部調查戶中，有43戶不清楚土地的質量是否下降，占14.3%；有11戶認為由于改變了流出土地的用途，導致土地的質量下降，占3.6%。

    農民對流出土地質量不夠關注也是土地流轉糾紛產生的重要原因。在發生土地糾紛的6戶調查戶中，有3戶在土地流轉后改變了土地用途，有1戶認為流轉土地的質量下降。

    （六）一些農民對土地承包經營法律法規的認知度較低

    在全部調查戶中，有262戶知道有《中華人民共和國農村土地承包法》，占87%，但通讀過該法全文的農戶卻不多，一些農戶對土地承包經營法律法規的認知度較低。

    全部調查戶中，有122戶不正確地認為其擁有承包土地的所有權，占40.5%；有32戶不清楚其是否擁有承包土地的所有權，占10.6%；有15戶不正確地認為鄉（鎮）政府或村委會可以不經其同意收回或調整其承包地，占5%；有23戶不清楚鄉（鎮）政府或村委會收回或調整承包地需經其本人同意，占7.6%；有40戶沒有土地承包經營權證書，占13.3%；有129戶流轉土地未經過村委會同意或備案，占42.8%；有60戶認為簽訂土地流轉合同不重要，占19.9%；有12戶土地流轉合同是在土地流轉后簽訂，占4%。

    一些農戶對土地承包經營法律法規的認知度較低，主要是由于缺少面對面的直接宣傳。在知道有《中華人民共和國農村土地承包法》的調查戶中，只有124戶是在通過鄉村干部面對面的宣傳后才知道有該法的，占47.3%。

    六、幾點建議

    針對我省農戶間土地流轉的現狀和存在問題，我們認為應從以下幾個方面采取措施：

    （一）加強對土地使用權流轉的規范管理。

    土地流轉工作直接關系到農戶的切身利益，不僅政策性強，而且時間跨度也較長，管理部門應主動做好土地流轉的指導、協調、管理、服務和監督工作。一是確保管理者職責明確，有專人負責土地流轉工作。二是加強業務指導，規范土地承包經營權流轉行為。統一印制規范的合同格式，保證每份土地流轉合同條款齊全、手續完備。三是加強對流轉土地使用情況的監督，防止經營者損害生態和生產環境、搞掠奪式經營、隨意改變土地的用途，以維護農民的合法權益。四是建立糾紛處理機制，維護農村土地承包當事人的合法權益，將土地流轉糾紛解決在基層。

    （二）加大宣傳力度，提高基層干部依法行政能力，增強農民法律意識。

    要加大《中華人民共和國農村土地承包法》和《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》的宣傳力度，讓基層干部充分認識到，這些法律政策是黨在農村基本政策的進一步完善，是深化改革的重要內容，處理土地流轉問題的政策和法律依據，使其在具體工作中，不斷提高依法行政能力和增強為民服務意識。要通過宣傳，讓廣大農民群眾自覺認識自己的權力和義務，了解黨在農村的基本政策，使他們在土地流轉過程中，自覺按法律規范操作，提高土地流轉的合同化程度。

    （三）提高流轉土地效益，穩定土地流轉關系。

    只有流轉土地的效益提高了，土地流轉雙方才能從土地流轉中得到更多的實惠，才能吸引更多的農戶參與土地流轉。沒有經濟效益的土地流轉關系是不牢靠的。政府部門要在提高流轉土地的產出率上下功夫，幫助土地經營者提高經濟效益。一是要以效益為中心，依靠科技和產業化經營，形成地區特色產業和區域內土地流轉市場價格體系，讓更多的愿意流出土地的農戶，將土地流入到產出水平較高的土地經營者手中。二是要利用土地流轉，進一步推進適度規模經營，幫助農民降低生產成本，以規模收益穩定土地流轉關系。

    （四）遵循自愿原則，積極推進農村土地流轉工作。

    要在充分尊重農民意愿的基礎上，積極推進土地流轉工作，農民土地承包經營是否流轉、流轉多少、以何種方式流轉，應由農民自己決定，任何組織不得用行政手段阻礙或強迫農民流轉土地。政府推動型的土地流轉，一定要堅持條件，因勢利導，穩步推進，要重點幫助困難農民解決好勞動力就業問題，保證其在土地流轉后收入水平有一定幅度的增長。

    去年以來，我省采取一系列保護和提高糧食綜合生產能力的措施，加之糧價較高，農民種糧的收益增加，經營土地的積極性也隨之提高，一些農戶有提前收回流出土地的愿望，加強土地流轉管理顯得更為重要。各地應嚴格按照今年2月1日正式施行的《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》，將土地流轉的各項工作落實到實處。