隨著我國經濟的發展，非正規就業以及進城務工人員等非正規就業者正逐步受到人們的關注和重視。認真研究非正規就業，深入分析存在的問題，及時提出有效的政策措施，對于切實保障非正規就業者合法權益，促進就業、深化改革、推動發展、維護穩定，具有重要意義。2004年4月，南通市總工會、南通市城調隊聯合在200戶常年記帳戶中開展了“非正規就業情況調查”。現對有關調查情況作如下分析。

    一、概念界定

    “非正規就業”（Informal Employment）一詞源于國際勞工組織。界定非正規就業基本概念，不能單從某個方面去引申含義，而是要從涉及非正規就業的諸多因素特別是主要因素去進行分析。總的來看，它是相對于傳統典型的就業形式而言的。它是不同于正規的全日制工作、與用人單位建立有穩定的勞動法律關系、獲有工資福利和社會保障的就業，在勞動時間、收入報酬、工作場地等方面不同于傳統的標準全日制就業形式。其概念具體可以從以下兩方面進行理解：

    首先，從勞動組織形式的非正規性來理解，非正規就業主要存在于非正規部門和部分正規部門中。

    一是非正規部門里的各種就業門類。國際勞工局的有關研究資料，就把非正規部門就業統計為非正規就業的一種門類。國際勞工組織在《1991年局長報告：非正規部門的困境》一書中作了如下界定：“非正規部門就業”是指發展中國家城市地區那些低收入，低報酬、無組織、無結構的很小規模的生產或服務單位。按照經濟活動的組織形式不同，一般包括三種類型：微型企業、家庭企業和獨立的服務者。二是正規部門非正式就業。是指廣泛存在于正規部門中、有別于傳統正規形式的就業。具體可以分為兩種，一種存在于大中型企業；另一種存在于政府部門，如市政部門、機關事業單位、社區（街道）公益性崗位等。

    其次，從勞動者就業方式的非正規性來理解。第一類是在勞動標準、生產的組織和管理方面，以及在勞動關系協調運作、就業穩定性等方面達不到規范企業標準的用工和就業形式，有別于正式職工各類靈活多樣就業形式，如季節工、臨時工等；第二類是隨著新興產業的發展，引起的就業方式的變革而產生的現代非正規就業形式，如階段性就業、遠程就業、兼職就業等；第三類是獨立于單位就業之外的就業形式，如自雇型就業，即個體經營和合伙經營等；自主就業，即自由職業者，如律師、作家、自由撰稿人、中介服務工作者等；臨時就業，如街頭小販和其他類型的打零工者。

    二、構成分布

    非正規就業比重不斷上升是各國普遍趨勢，在發展中國家，這一趨勢更為明顯。據國際勞工組織統計，目前在經濟最為發達的美國，各種非正規形式的非正規就業約占就業總量的30%，日本的非全日制非正規就業形式也占所有工作的25%。全國目前非正規就業人員的數量規模，很難有一個準確的統計數據。有關資料顯示，在中國城鎮非正規就業占總就業人數比重可能達到45.5%。從我省情況來看，2001年末的非正規就業從業人，為39.56萬人，其中南通市為0.72萬人。南通市從1999年起，大力幫助和扶持下崗失業人員創辦非正規就業勞動組織，該市將非正規就業勞動組織經營服務分15大類231個項目，至2002年末，市區約有非正規就業勞動組織159家。

    從分布情況來看，非正規就業方式在各大產業和行業皆有分布，但以第三產業為主。以南通市為例，非正規就業主要存在于以下領域：一是建筑業。南通作為建筑鐵軍之鄉，存在大量從事建筑業的非正規就業者。二是社區服務領域，即城市社區服務業的大多數行業和領域，如社區生活服務、家政服務等。三是公益性服務領域，主要包括城市清潔衛生、保安、綠化養護等。四是配套服務領域，許多加工制造業的配套服務，如零配件生產、包裝盒生產等。五是正規部門中后勤及其他服務項目。六是商業服務領域，如小商店、小飯店、固定攤販、發廊等。七是社會中介及文化科技服務領域，如律師、外貿、房地產、投資方面的咨詢服務人員等。2004年4月，南通城市調查隊與南通市總工會聯合進行了問卷抽樣調查。在調查的非正規就業者中，從事批發和零售業的占28%，從事制造業的占25%，從事租賃和商務服務業、住宿餐飲、居民服務和其他服務業的占23%，從事信息傳輸、計算機服務和軟件業的占5%，從事房地產業的占2%，從事其他行業的占17%。

    三、主要特征

    1、就業方式靈活多樣，勞動組織簡單。

    非正規就業人員的工作內容、勞動方式多種多樣，他們中的很多人都是獨立完成工作任務，較為分散，因此在客觀上造成組織程度比較低，就業形式、工作機制靈活多樣。大多數非正規部門就業屬個體經營和微型企業，工人數量少。由獨立工人、自謀職業者以及家庭成員組成，只有少量工人或學徒。一般在資本金很少和低水平技術的條件下運營，有的沒有固定的服務對象。有些還沒有固定的勞動場所、正規的勞動時間，就業方式往往根據生產經營方式以及社會需求的變化而變化。這類從業人員生產經營的產品數量、品種、內容、方式等等，都會隨著市場需求的變化而迅速變化。

    2、勞動關系非規范化，且呈現復雜化、多元化。

    隨著多種經濟形式的不斷發展和勞動用工制度改革的不斷深化，就業形式的靈活化、多樣化，導致勞動關系的復雜化和多元化。由于非正規部門的行業龐雜，對從業人員的性別、年齡、文化、技能、體力的要求各有不同，包容性大，因此情況復雜。非正規就業人員與用人單位的勞動關系一般都比較松散。如正規單位使用的臨時工、季節工、小時工很多沒有簽訂正規的勞動合同，處于隨時可能被中止的狀態；有些非正規就業者存在多重勞動關系，同時為幾個單位工作的臨時工、小時工；而個體戶、自由職業者等自雇類非正規就業人員，根本沒有勞動關系權利義務相對人；有的勞動關系和檔案關系仍在原企業；有的與新的用工單位確定勞動關系，訂立口頭約定或書面協議；有的與單位沒有建立任何勞務協議。南通市城市調查隊與南通市總工會的調查顯示，簽訂勞動合同的非正規就業者只占調查總數的10.3%。

    3、從業人員多處于不穩定狀態，缺乏社會保護。

    一是就業不穩定，是城市中失業最為頻繁的群體。在南通市城市調查隊與南通市總工會的抽樣調查中，本次就業連續時間12個月以下的非正規就業者占調查總數的35.9%。在本次就業前失業的占調查總數的69.2%。而且他們的就業信心相對不足，認為本次就業的穩定性不能肯定的占28.2%，認為本次就業不穩定的占調查總數的41.0%。二是勞動報酬一般較低，與正式職工相差較大。調查顯示，有48.7%的非正規就業者月平均工資在600元以下，23.1%的非正規就業者月平均工資在600元至900元之間。同時，由于就業機制不規范，拖欠工資現象時有發生。被調查的非正規就業者中被老板、雇主克扣、拖欠工資的占調查總數的10.3%。三是大多數非正規就業者被排斥在社會保險體系之外。我國現行養老、醫療等社會保險制度是為在正規部門就業的職工設計的，因此該群體大都與社保體系沒有制度性聯系。據南通市城市調查隊與南通市總工會的調查，未辦理養老保險的非正規就業者占調查總數的46.2%，未辦理醫療保險的占調查總數的59.0%。四是由于大多非正規就業單位是未登記注冊和未納入官方統計的單位，現有的行政管理和法律法規難以覆蓋，很難享受到貸款、正規職業技能培訓、公共服務和法律保護的機會。而且他們加入行業組織、工會組織的比較少，自身對勞動保障政策法規又了解不多，其權益易受到損害。

    4、非正規就業勞動者的文化、技能水平兩極分化。

    在非正規就業群體中，家庭就業、自營就業和非全日制就業勞動者的受教育程度相對較低，而遠程就業、獨立就業和兼職就業勞動者的受教育程度普遍較高。除了少數獨立開業的專業技術人員和具有特殊技藝的人員以外，大多數非正規就業人員的文化和技術水平較低。他們中很大部分來自農村、年齡較大的下崗失業工人、退休職工，因此，他們一般承擔的是技能比較簡單的勞動。在南通市城市調查隊與南通市總工會的抽樣調查的非正規就業者中，初中文化水平（含初中）以下者占29.1%，高中文化水平（含技校）的占61.2%，大中專及以上的僅占9.7%。

    四、存在問題

    非正規就業的產生促進了市場機制發育、產業結構升級和城市化戰略的實施，同時發揮了對小企業的孵化器和對民營經濟的催生作用，緩解就業矛盾，促進城市貧困問題的解決，客觀上加速了市場導向就業機制的建立，有利于勞動力資源的合理配置。但其間也存在著一些問題，制約其自身發展進程。

    （一）社會各界認識不統一，缺乏完善的服務系統。

    一是不同群體對非正規就業存在或多或少的偏見。在南通市城市調查隊與南通市總工會的調查中，有46.2%的非正規就業者看重或比較看重正規就業與非正規就業的區別,只有7.7%的人不看重兩者區別；在政府部門，一些政府工作人員認為，非正規部門征收稅費麻煩多，影響秩序和衛生，有礙城市容貌，存在安全隱患等，給城市管理增添不少難題；一些正規經營單位認為，對非正規部門的減免稅或無照經營會導致“不公平競爭”等等。以上種種，使人們對發展非正規就業有所疑慮。

    二是缺乏專門的法律政策、規劃措施。在發展非正規就業方式的實際工作中對于非正規就業的發展，缺乏統籌規劃，已有的規劃涉及非正規就業問題的部分規定得還比較原則，操作性不強；在國家現行的法規政策體系中，對于非正規就業方式沒有專門的規定；已有的一些涉及非正規就業的法規政策不夠系統和全面；而且，一些政策只是針對特定群體（如國有企業下崗職工）制定的，適用面比較狹窄。此外，對于非正規就業或非正規部門就業、非正規就業人員的統計指標的界定尚未形成統一意見，不利于掌握情況、制定相應政策法規。

    三是缺少專門和完善的服務系統。作為非正規部門的主體，小型、微型企業的小規模經營不能融于現代資本市場。小型、微型企業和個體經營難以得到稅收政策方面的照顧和優惠。缺乏一整套有效的組織管理系統。非正規就業群體缺乏市場信息服務體系、咨詢服務體系和創業培訓體系等。

    （二）非正規就業群體處于弱勢狀態，合法權益易受到損害。

    1、就業機會的穩定性不夠。

    非正規就業帶有普遍的臨時性和季節性，導致了非正規就業機會的不安全。同時，由于非正規就業大部分為低技能勞動力，對從業人員要求不高，在勞動力供大于求的情況下，勞動力個體之間存在較強的替代性，加之很多非正規就業者無法與用人單位簽訂勞動合同，進一步加劇了非正規就業機會的不穩定。

    2、合法權益容易受到侵犯。

    由于大部分從業人員主要依靠體力，從事簡單的生產和服務，勞動報酬低。工作的內容和性質又決定了從業者很難在工作過程中獲得提高自己勞動技能的機會，難以進入高收入階層。他們難以享受有效的法律保護，也缺乏足夠的法律監督，并且無法擺脫“低技能、低收入”的陷阱。2003年，南通市在崗職工平均工資為13547元，而在此次市總工會與市城調隊的抽樣調查中，非正規就業者平均工資為7980元。有的工資報酬達不到法定的最低工資標準；有的拖欠、克扣工資情況嚴重；有的工時超過法定工作時間；勞動和安全衛生條件惡劣；被隨意解雇；有的甚至受到老板的污辱、打罵，人格尊嚴得不到維護等等。

    3、普遍缺乏社會保障。

    一方面，很多小型企業和微型企業千方百計逃避為其職工繳納社會保險的義務。企業最關心的是勞動力價格的總體水平，既然不同用工在辭退難度和社會保險費的繳納上存在差異，一些企業特別是勞動密集型的中小企業自然會更傾向使用“招之即來、揮之即去”的非正規就業者。非正規就業者由于在權力和信息等等方面的絕對不對稱，他們對企業經營者擁有的勞動力定價權是無力抗衡的。而對于非正規就業者而言，同社會保障相權衡，如果要實現就業權利往往必須以其他一些權利的喪失為代價時，他們寧愿選擇就業崗位。另一方面，現行社會保障制度與促進非正規就業發展的要求嚴重不相適應。正規就業狀態下的“續保”、繳費年限連續計算以及繳費責任等規定在非正規就業狀態下很不適用。從現實情況看，由于勞動關系和收入水平的不確定性，在非正規就業狀態下，企業經營者與就業者很難比照工資總額分別繳納各種社保繳費。這也是造成從事靈活多樣就業形式人員進入社會保險難的一個重要原因。

    （三）非正規行業中一些不良因素制約著其進一步發展的可能。

    1、大多非正規企業可持續發展能力較低。

    很多非正規企業屬于小型或微型的生產、服務企業，難以獲得市場信息、資金技術資源的匱乏以及管理的落后，造成這些企業和個人難以正確把握市場動向、更新生產服務項目、提高產品質量、降低產品成本，只能滿足簡單投入再生產循環的需要，難以實現擴大再生產的自我發展與壯大，最終導致產品和服務缺乏市場競爭力，經營活動規模難以擴大。

    2、非正規就業群體中流動人口的流動成本偏高。

    在非正規就業群體中有很大一部分人為流動人口，如外來務工人員。其流動成本偏高。一是生存成本偏高。他們外出就業時，需攜帶、辦理各種證明，如計劃生育證明、外出務工證明及辦理“暫住證”等，都必須支付不少費用。此外，在住房、水、電、煤、子女的教育費用等方面支出，花去了他們相當部分的收入。二是交通成本偏高。流動勞動者職業一般不夠穩定，工作流動性大，導致交通費用增加，有時在節日期間還要受運價上漲或"黑市票"的影響。三是心理成本偏高。大量流動勞動者，不能完全享受當地居民的同等待遇，難以融入當地社會，加之由于長期處于動態流動之中，以及受社會習俗和傳統排外觀念影響，心理缺乏安全感，承受著非經濟因素的心理壓力。偏高的流動成本使勞動者不能在平等競爭的環境中充分發揮才華，造成人力資源的浪費，在一定程度上影響了非正規就業的發展和人力資源的市場化配置。

    3、大部分非正規就業者就業競爭能力差。

    大部分非正規就業者自身文化水平等素質水平較低，年齡偏大，技能單一。由于受自身素質、經濟地位的限制或受到歧視，他們為了獲得生存，不得不從事非正規就業，但不能獲取公平的機會和應有的權利，也缺乏動力去接受培訓來提高勞動技能。同時大部分非正規企業為降低成本等原因，也不大愿意對非正規就業者提供人力資本投資。加之一些正規部門就業的歧視性政策也使得非正規就業人員對自身人力資本投資的回報十分有限，失去接受培訓的動力，從而使大多數非正規就業人員陷入素質低帶來收入低，繼而根本無力對勞動技能的提升進行額外的投資，使自身就業競爭能力無法得到提高的惡性循環。

    上述不良因素使很多非正規企業一直處于社會底層，無法得到發展，并使非正規就業人員長期在非正規就業領域內部流動，為非正規就業自身的發展設立了重重障礙。對此，政府、社會、勞動者等各個方面應高度重視，揚長避短，趨利避害，使其向積極高效的方向發展。