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作者：李靖編輯：韓文欣
繼2004年土地成為宏觀調(diào)控的重要手段后，歲末年初，新的土地政策又在觸動著土地格局的敏感神經(jīng)。
國土資源部不久前下發(fā)的《緊急通知》要求，全國的國土部門將以2004年12月31日為
基準(zhǔn)日期，一直到2005年3月31日，對全國城鎮(zhèn)的存量用地、閑置用地情況進(jìn)行地毯式調(diào)查。而這項工作在我國還是第一次進(jìn)行。
業(yè)內(nèi)人士分析，近來一系列的土地政策可謂環(huán)環(huán)相扣。首先，根據(jù)國務(wù)院要求，省級以下土地垂直管理體制要在2004年底前初步確立，將市、縣、鄉(xiāng)的土地審批權(quán)力上收到省以上的國土管理部門，此舉被人們形象的比喻為“收鑰匙”。此外，中央還將實施國家土地督察制度，設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，進(jìn)一步把“鑰匙”緊緊握在手里，而這次為期幾個月的全國性城鎮(zhèn)存量用地調(diào)查，則被人們喻為“收完鑰匙后打開門看看有什么家底”。對于這次“摸家底”的行為，中國市長協(xié)會副會長陶斯亮女士認(rèn)為，在我國土地法規(guī)落實越來越嚴(yán)格的情況下，對拿地不規(guī)范的開發(fā)商肯定又是一次沖擊，規(guī)范運作的企業(yè)會獲得更多的成長機會。“垂直管理”強力推行
作為這次“摸家底”的前提——“收鑰匙”，土地垂直管理改革的力度出乎意料。幾個月前國務(wù)院曾下了最后通牒，到2004年底全國省級以下的土地垂直管理改革必須“基本完成”。近日記者從河北省一個縣級市的國土局了解道，其領(lǐng)導(dǎo)任命的人事權(quán)已于近期從當(dāng)?shù)卣諝w到了上級國土部門。從各地的情況來看，改革推進(jìn)的步伐也相當(dāng)之快。2004年12月23日，國土資源部副部長李元在全國國土資源廳局長會議上對外透露，各地的改革方案已經(jīng)基本制定完畢并且發(fā)出。
垂直管理改革已成燎原之勢。“面對‘收編’，現(xiàn)在基層土地部門的人心都在懸著”，筆者在采訪中聽到這樣的描述。一位專家告訴記者，垂直管理談了好多年了，但是貫徹的難度很大，哪次都沒有達(dá)到這次的程度。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)房地產(chǎn)教研室主任邢亞平對記者說，我國現(xiàn)在很多地方還是粗放型發(fā)展方式，一些地方政府追求政績首先是在土地上打主意，而省以下的基層政府土地審批權(quán)收到上級國土部門手里，對今后科學(xué)利用土地是一個有力的制度保證，2004年中央一系列的土地高壓政策創(chuàng)造了實施這個制度的條件。
垂直管理后，什么樣的土地管理格局將呈現(xiàn)在人們面前呢？據(jù)國土資源部提供的資料，改革后省級國土部門維持現(xiàn)狀不變；市、縣國土資源主管部門的領(lǐng)導(dǎo)班子由上一級國土資源主管部門任免；設(shè)區(qū)的市、州，土地管理權(quán)上收，區(qū)一級國土資源局改為市國土資源主管部門的派出機構(gòu)。可以說，土地部門受地方政府的約束少多了。一方面地方政府在土地上可做的文章不像以前那么多了，另一方面，土地部門對地方政府的土地監(jiān)督和執(zhí)法的力度也加大了，在國家的整個政治體制改革中有重要的意義。
國家發(fā)展和改革委員會宏觀研究院副院長劉福垣近期表示，目前各級政府對市場的參與過多，甚至形成了與中央調(diào)控職能博弈之勢，國家改革方向就是要逐步收回地方政府的經(jīng)濟管理權(quán)，土地垂直管理的實施是重要一步。“經(jīng)營城市”面臨尷尬
在新的格局下，正在打破地域限制走向全國化經(jīng)營的房地產(chǎn)業(yè)的環(huán)境也在悄然變化。
新體制之下，基層土地部門與當(dāng)?shù)卣欢ǔ潭取胺旨摇保上鄬Τ摰氖∫陨贤恋夭块T來直接管理。這種做法最大的影響之一就是打破了原有土地利益格局，而基于原有格局的“經(jīng)營城市”概念也將會發(fā)生相當(dāng)變化。
隨著城市間的區(qū)域競爭加劇，以及商業(yè)化對傳統(tǒng)管理模式的挑戰(zhàn)，“經(jīng)營城市”這個新名詞漸漸成了各個城市政府官員口中的“新寵”。但是隨著這個理念被濫用，弊端已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。陶斯亮女士對記者表示，經(jīng)營總歸是追求利潤的，管理城市追求的不是利潤，而是社會的和諧，經(jīng)營城市不可多強調(diào)。但問題是經(jīng)營城市早已成了政府干預(yù)市場、追逐政績的理由，像潘多拉的魔盒，一經(jīng)打開便難以收拾。
正在接手一些地方城市發(fā)展課題的首經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授邢亞平告訴記者，土地管理制度一系列的深層調(diào)整使地方用地的權(quán)力被約束了，現(xiàn)在各地正在作“十一·五”計劃，各個地方政府都考慮到未來的土地管理格局，開始被逼著從集約化發(fā)展的角度考慮問題，而不是像以前那樣想發(fā)展個什么產(chǎn)業(yè)，就直接批地，劃出一大塊土地來開發(fā)。如果將經(jīng)營城市的過程比作一只手握著筆作畫，那么現(xiàn)在筆沒有變，事情還得基層土地部門來做，而握著筆的那只手則變成了上級國土部門。以前的經(jīng)營城市往往立足于本地利益，而垂直管理之后則會更注重全局的協(xié)調(diào)，可以有效的抑制全國范圍的土地擴張。“孫悟空翻跟頭的權(quán)力還有，但是被加了緊箍咒”。催生土地退出機制
據(jù)一位在建設(shè)部工作過的專家介紹，即使在土地市場化程度比較高的深圳、廣州等地，當(dāng)?shù)氐耐恋毓賳T都說不清自己有多少閑置土地。邢亞平教授分析道，調(diào)查我國城鎮(zhèn)的閑置用地更重要的意義是為國家的供地計劃做準(zhǔn)備，這與一系列控制土地增量的政策是配套的，在增量被嚴(yán)格控制之后，面對強大的社會需求，有計劃的引導(dǎo)人們深入開發(fā)現(xiàn)有用地將是國家的一個大方針，隨之而來的是國家建設(shè)開發(fā)從粗放型向集約型的一個重大轉(zhuǎn)折。
但是清查“家底”的工作絕不是表面上這么簡單。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，土地批準(zhǔn)下來后，滿兩年未實施具體用地行為的，批準(zhǔn)文件自行失效；對用地單位閑置的土地，土地使用者自出讓合同生效之日起兩年內(nèi)未開發(fā)利用土地的，土地主管部門依法收回土地使用權(quán)。也就是說，土地閑置兩年以上就要面臨收回的命運。陶斯亮分析認(rèn)為，這次國土資源部統(tǒng)一組織的大清查肯定會對一些開發(fā)商產(chǎn)生影響，拿地不規(guī)范的開發(fā)商又會遭到一些沖擊，而相應(yīng)的，規(guī)范運作的開發(fā)商會在這次清查過程里成長得更茁壯一些。
對很多囤積土地的開發(fā)商來講，這次高規(guī)格的閑置用地調(diào)查確實蘊含著很大的風(fēng)險。8·31大限是對“正在進(jìn)門”的土地進(jìn)行處理，但是原來已經(jīng)進(jìn)了“門”的土地這一次將面對什么命運？將是一個很大的懸念。而閑置用地數(shù)據(jù)匯集出來以后，在我國的土地開發(fā)還缺少退出機制的情況下，相當(dāng)多的土地怎么從這個“門”里退出，將是2005年的一大看點。業(yè)內(nèi)人士分析，2005年對存量土地的處理還會有一系列的政策，對開發(fā)企業(yè)的影響會很大。
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