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——訪商務(wù)部反壟斷調(diào)查辦公室主任尚明
近來，有關(guān)加快反壟斷立法的問題，引起了越來越多人的關(guān)注。本報記者就相關(guān)問題專訪了商務(wù)部反壟斷調(diào)查辦公室主任尚明。
“反壟斷法頒布后相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)進行清理、修訂”
尚明介紹說，反壟斷法原先由原國家經(jīng)貿(mào)委、國家工商總局負(fù)責(zé)起草。根據(jù)十屆全國人大批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，協(xié)調(diào)打破市場壟斷、行業(yè)壟斷的有關(guān)職能劃歸商務(wù)部，原國家經(jīng)貿(mào)委承擔(dān)的《反壟斷法》的起草任務(wù)也轉(zhuǎn)由商務(wù)部承擔(dān)。商務(wù)部在廣泛征求意見、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上經(jīng)過反復(fù)修改完善，形成了《中華人民共和國反壟斷法（送審稿）》，并于2004年3月上報國務(wù)院審議。
據(jù)了解，改革開放以來，我國相繼頒布了《反不正當(dāng)競爭法》、《消費者權(quán)益保護法》、《價格法》、《招投標(biāo)法》等法律。2001年國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》和《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》。這些法律法規(guī)不同程度涉及了反壟斷問題，在完善社會主義市場經(jīng)濟體制方面發(fā)揮了積極的作用。
“但這些立法都過于分散，沒有形成一個專門和完整的反壟斷法體系，其內(nèi)容比較原則，可操作性差。”尚明說，“因此，制訂一部權(quán)威、統(tǒng)一的反壟斷法，具有十分重要的意義。”
尚明認(rèn)為，《反壟斷法》作為我國反壟斷領(lǐng)域的基本法，應(yīng)當(dāng)對我國反壟斷制度作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。為保證我國反壟斷立法的統(tǒng)一性，有關(guān)立法中涉及到反壟斷的內(nèi)容應(yīng)與《反壟斷法》保持一致。
“為確保我國反壟斷法律的統(tǒng)一實施，涉及反壟斷的有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)與《反壟斷法》的規(guī)定相協(xié)調(diào)。在《反壟斷法》頒布后，有必要對相關(guān)法律法規(guī)排斥、妨礙、限制競爭的有關(guān)規(guī)定進行認(rèn)真清理，逐步健全我國的反壟斷法律體系。”
“我國未來《反壟斷法》應(yīng)以行為規(guī)制為重點”
在各國反壟斷實踐的發(fā)展過程中，不論立法、執(zhí)法或法學(xué)界，對反壟斷法應(yīng)重點規(guī)制壟斷性的市場結(jié)構(gòu)還是行為，都有過爭論。那么，我國反壟斷立法重點是針對的壟斷性的市場結(jié)構(gòu)還是行為？
在世界各國反壟斷實踐的歷史上，曾出現(xiàn)過以結(jié)構(gòu)規(guī)制為重點的先例。如日本《禁止壟斷法》在20世紀(jì)40、50年代曾以結(jié)構(gòu)規(guī)制為出發(fā)點，對壟斷狀態(tài)進行規(guī)制，并在1947年制訂了《經(jīng)濟力量過度集中排除法》，對處于壟斷地位的大企業(yè)進行分解。這與當(dāng)時美國欲瓦解日本軍國主義的壟斷經(jīng)濟基礎(chǔ)、實行經(jīng)濟民主化的政策有關(guān)。后來日本修改了《禁止壟斷法》，逐步以規(guī)制壟斷行為為出發(fā)點。
美國一度也如此。根據(jù)美國《謝爾曼法》第2條規(guī)定：“壟斷或壟斷企圖”都是禁止的。1974年美國司法部起訴壟斷美國電信業(yè)達70年之久的美國電話電報公司（AT&T），指控其濫用市場支配地位，經(jīng)過10年訴訟，美國政府采取了結(jié)構(gòu)規(guī)制的方法，將AT&T分拆為8個公司。
“但從世界各國反壟斷立法的發(fā)展趨勢看，反壟斷立法逐漸集中在壟斷行為上，不再對市場支配地位進行規(guī)制。一個企業(yè)具有市場支配地位并不違法，但如果實施濫用市場支配地位行為，則為反壟斷立法所禁止。”尚明說，“原先采取結(jié)構(gòu)規(guī)制原則的國家，如美國、日本等，也轉(zhuǎn)而采取行為規(guī)制的立法原則。”
“從中國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀看，規(guī)模經(jīng)濟不足、企業(yè)競爭力低是主要矛盾。國家的政策導(dǎo)向是發(fā)展大企業(yè)、大集團，鼓勵發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟。因此，從我國目前經(jīng)濟發(fā)展的水平和企業(yè)競爭力的現(xiàn)狀出發(fā)，我國反壟斷立法針對壟斷行為的規(guī)制應(yīng)該更具合理性。反壟斷立法的本意是防止濫用其市場支配地位，排除或限制競爭。這樣既可以防止出現(xiàn)壟斷，促進競爭，建立競爭性的市場結(jié)構(gòu)，又可以促進規(guī)模經(jīng)濟的形成和發(fā)展，還可以防止規(guī)模經(jīng)濟形成后可能產(chǎn)生的壟斷。這種做法為多數(shù)國家立法實踐證明是行之有效的。”
“行政性壟斷應(yīng)納入《反壟斷法》調(diào)整范圍”
尚明介紹說，行政性壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制競爭的行為，可分為行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖。行政性壟斷在世界各國都不同程度地存在。與經(jīng)濟性壟斷一樣，地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷都是限制競爭行為，損害了消費者和企業(yè)的合法權(quán)益。由于歷史和體制的原因，俄羅斯和東歐等轉(zhuǎn)軌國家非常重視反行政性壟斷問題，俄羅斯、匈牙利、保加利亞等國的反壟斷立法對此均作出了明確規(guī)定。
尚明說：“根據(jù)我國的具體情況并借鑒有關(guān)國家的立法經(jīng)驗，在我國反壟斷法送審稿中，對濫用行政權(quán)力對市場競爭產(chǎn)生不利影響的限制型競爭行為包含在調(diào)整范圍之內(nèi)。對行政壟斷的規(guī)制關(guān)鍵在于‘濫用’”。據(jù)了解，送審稿包括了各國反壟斷法一般所具備的主要內(nèi)容，如禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位、控制經(jīng)營者集中、反壟斷主管機關(guān)、法律責(zé)任等，同時結(jié)合我國特點和實際需要，對禁止行政性壟斷也作了相應(yīng)規(guī)定。
我國現(xiàn)行規(guī)制行政性壟斷的法律主要有《反不正當(dāng)競爭法》。該法第6條對公用企業(yè)濫用市場支配地位的行為，第7條對政府及其所屬部門限制競爭的行為，以及第23條和第30條對法律責(zé)任做了簡略的規(guī)定。2000年國務(wù)院頒布的《電信條例》，禁止電信企業(yè)濫用其市場支配地位，損害消費者利益。2001年4月21日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，以行政法規(guī)的形式對地區(qū)封鎖做了較為具體的規(guī)制。“總體而言，現(xiàn)行法律法規(guī)對這類壟斷的規(guī)制上缺乏系統(tǒng)性和可操作性。”尚明說。
但他強調(diào)說：“要消除行政性壟斷，并不是一部反壟斷法所能解決。徹底根除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，除了要繼續(xù)大力推動依法行政以外，更多地要通過改革和政府部門轉(zhuǎn)變職能來完成。”
“送審稿中無專門針對跨國公司的條款”
最近，關(guān)于跨國公司在華壟斷的爭議不斷，而要求反壟斷法盡快出臺以遏制跨國公司壟斷的呼聲也日漸放大。
對此，尚明認(rèn)為，隨著我國市場開放程度大大提高，外資進入我國市場的門檻有所降低，外國產(chǎn)品和跨國公司會更多地進入我國。外資的進入，帶來了資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗，促進了國民經(jīng)濟的發(fā)展。但若外資在某些行業(yè)和領(lǐng)域市場份額過快增長，就可能形成壟斷，并限制公平競爭。解決這個問題，除了實施大公司大集團發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟、盡快提高民族企業(yè)的競爭力外，同時有必要借鑒外國經(jīng)驗，研究制定一套防止限制競爭、保護公平市場秩序的反壟斷法律制度。“應(yīng)當(dāng)說明的是，反壟斷法對國內(nèi)外（不同所有制）企業(yè)的壟斷行為是統(tǒng)一適用的，不只是針對跨國公司壟斷的，反壟斷法送審稿中也沒有專門針對跨國公司的條款。”尚明特別指出，“我們的目的是要通過制訂反壟斷法，促進和保障各類企業(yè)在公平競爭中發(fā)展壯大，同時防止企業(yè)形成較大規(guī)模后產(chǎn)生壟斷限制競爭，進而促進優(yōu)勝劣汰機制的形成和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。”
【背景鏈接】世界主要國家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置
世界主要國家設(shè)立反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的經(jīng)驗，可以概括為“法定機構(gòu)，法定程序，獨立行使職權(quán)，嚴(yán)格統(tǒng)一執(zhí)法”。
在機構(gòu)設(shè)置上，有的國家由一個機關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，如日本公正交易委員會，韓國公平交易委員會、烏克蘭反壟斷委員會；有的國家則由兩個或兩個以上的機關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機關(guān)，如美國司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會，德國聯(lián)邦經(jīng)濟部和卡特爾局，法國經(jīng)濟、財政和工業(yè)部與競爭委員會等。在專門機構(gòu)的性質(zhì)及隸屬關(guān)系上，如美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會和日本公正交易委員會分別隸屬于國會和內(nèi)閣總理大臣，皆獨立從事反壟斷執(zhí)法活動，與一般機關(guān)在組成上有所區(qū)別，屬于委員會制。有的國家則是純行政機關(guān)，這是歐洲多數(shù)國家所采取的體制，如德國卡特爾局、英國公平貿(mào)易辦公室，分別隸屬于經(jīng)濟部長和商業(yè)部長。
盡管各國機構(gòu)設(shè)置各不相同，但都具有強有力的執(zhí)法手段，獨立且不受其他部門的干預(yù)，而且要求執(zhí)法工作人員專業(yè)化，這些國家執(zhí)法機關(guān)的工作人員均具有經(jīng)濟學(xué)和法律專業(yè)方面的知識。
作者：王小波
（來源：經(jīng)濟參考報）
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