三部委聯手制定新政 國家級開發區醞釀轉型

    “靠優惠地價，靠稅收減免，沒戲了，政策飯不能繼續吃下去了！”天津經濟技術開發區(簡稱開發區)管理委員會(簡稱管委會)政策研究室主任王愷搖搖頭說。王在天津開發區工作已有16個年頭，他是看著開發區在一片鹽堿荒灘上變成一座現代化城市的。

    “政策優勢、行政效率優勢被區外不斷拷貝，優勢在消退，但 20年積累的產業集群、管理方式是我們的優勢，我們已開始調整發展方向，實現外資與國內產業對接，引進高附加值的新技術，帶動天津實現結構調整、產業升級。”王愷對國家級開發區的轉型顯得信心十足。

    醞釀調整的不僅僅是天津開發區，49個國家級開發區和5個享受相同政策的工業園區都在醞釀功能轉型。

    14-15日，商務部、國土資源部、建設部三部委聯合召開國家級經濟技術開發區工作會議。天津經濟技術開發區李勇透露，國務院總理溫家寶為這次會議重要批示，提到四個“更加”：“更加注重結構調整和優化升級，更加注重引進技術和開發創新，更加注重開發項目的質量和效益，更加珍惜和合理利用土地，防止盲目追求數量和規模，努力提高國家級經濟技術開發區的發展水平。”吳儀副總理在這次會上說：“開發區不是要不要辦的問題，而是怎么辦好的問題，引進外資是國策，繼續擴大引進外資是毫不含糊的，不要爭論，空談有什么用？”

    記者從會議上獲悉，商務部、國土資源部、建設部三部委正在制定促進國家級開發區轉型的財稅、金融、土地等方面的一系列新政策，目前形成的討論稿正在征求意見之中。

    醞釀財稅金融支持政策

    “國家醞釀了一系列對開發區的財政金融支持政策。”國家級經濟技術開發區工作會議后，一位不愿意透露姓名的參會人士對記者透露。

    近年來，雖然國家制定了一系列的優惠政策措施，來引導外商投資投向西部地區，但目前西部地區所吸引的外商直接投資仍然相對較少。這位人士透露，在財稅政策方面，新政策將向中西部和東北老工業基地的經濟技術開發區傾斜。

    而為支持東北等老工業基地發展，有關方面決定在繼續實行對中西部經濟技術開發區基礎設施建設項目的貸款貼息政策、適時提高貼補率、延長貼息年限之外，正研究對東北等老工業基地國家級經濟技術開發區的基礎設施項目給予同等的貼息政策。2001年，國家對合肥、鄭州、西安、成都等20個開發區出臺了《中西部地區國家級經濟技術開發區基礎設施項目財政貼息資金管理暫行辦法》，決定從2001年到2010年，對中西部地區國家級開發區基礎設施項目貸款實行財政貼息辦法。

    上述這位人士還透露，國家正在考慮將國家級經濟技術開發區開發公司資金來源多元化。這位人士透露，國家將允許國家級開發區開發公司發行一定規模的企業債券，鼓勵國家級經濟技術開發區開發公司優良資產重組上市，積極引進外國戰略投資伙伴共同開發建設，開展多元化投資經營模式。

    記者在開發區工作會上了解到，國家還將給予外商投資的服務業外包企業稅收優惠，鼓勵發展服務業外包項目。今后，外商投資的服務業外包企業將享受與生產型或先進技術型企業同等的企業所得稅優惠。

    “利用產業相對集中、外資集聚的優勢，積極承接跨國公司的服務外包，逐漸形成服務外包基地。”薄熙來部長在會上指出。

    服務業的外包指的是企業將其運營的一個或幾個服務生產環節交給其它企業去完成，當前在電信、金融和軟件等行業中，服務業的外包非常普遍。

    聯合國貿發會議預測，未來幾年，全球服務外包市場將以每年30-40%的速度遞增，2005年-2007年全球服務外包份額將分別達到5850萬和1.2萬億美元。

    商務部部長薄熙來在工作會上表示，國家級開發區應該抓住這次“轉移”的機會。“國家級開發區有最好的投資環境、最完善的基礎設施和最高效的行政服務，完全有可能繼續成為國際產業轉移的承接地和重要載體。”

    其實，圍繞服務業外包市場的引資競爭已進入白熱化。來自商務部的消息，2002年和2003年，各國調整外資政策492項，其中放松外商投資限制、簡化手續、擴大優惠政策的達95%以上。一些國家甚至出臺了企業所得稅“7免3減”的政策。此外，捷克、越南等國家都在推進工業園發展。馬來西亞共有各類工業園區200多個，其中“多媒體超級走廊”實行5年免繳所得稅、投資設備進口免稅等優惠政策，引資競爭空前加劇。

    土地政策依然緊繃

    “國家絕不允許違反規劃擅自擴張開發區”，商務部部長薄熙來14日代表商務部、國土資源部和建設部表示，國家級經濟技術開發區要提高集約利用土地程度。

    在土地政策方面，形勢依然緊繃。

    記者在會上了解，目前三部門正聯合制定有關政策，將國家級經濟技術開發區發展納入所在城市土地利用總體規劃和城市總體規劃，嚴格執行土地利用年度計劃；確需擴大規劃用地范圍和改變區位的國家級開發區，可以按規定程序申請擴大規劃用地范圍。

    去年7月，全國開展了以清理整頓開發區為重點的土地市場治理整頓工作。到今年8月，最終清理出各類開發區6866個，規劃面積3.86萬平方公里。其中，國務院批準設立開發區171個，省級政府批準設立開發區1094個，其余的5601個開發區都是市、縣、鄉政府和各級部門設立的。

    近日，國土資源部正式公布了第一批通過規劃審核的開發區名單，北京經濟技術開發區等52個國家級開發區通過審核，可恢復正常建設用地供應。

    “以前有些開發區存在粗放式經營，浪費土地的現象。”國務院研究室綜合司副司長陳文鈴接受本報記者采訪時表示，現在，各個開發區正在實施集約用地的招數，比如，一層廠房變多層廠房；綠化面積不占地過大；不追求都建成花園式工廠。

    廣州開發區主任凌偉憲說：“我們已規定項目投資總額和密度必須達到一定的標準，才能供應土地。區內不同的園區有不同的標準，同時要求投資規模要達到500萬美元以上，達不到這一標準，不單獨供地。”據記者了解，廣州開發區在規劃設計上，已明確項目用地的建筑密度及容積率的下限，要求建筑密度不低于35%，容積率不低于0.6；并處理回收閑置土地。規定項目簽約后半年內必須動工(指打樁)，兩年內必須竣工，對超過期限不動工的，解除土地合同收回土地。

    記者從商務部外資司了解，商務部目前在草擬的《國家級經濟技術開發區綜合投資環境評價體系》修改討論稿中，增加了土地綜合利用、發展高新技術、農民安置和社會保障、環境保護等四類指標。在集約利用土地的指標中，增加了供地量與投資額、稅收收入、規模以上工業企業利潤、建筑密度、容積率等指標掛鉤，同時增加了安置失地農民、農民社會保障、農民再就業等指標。

    國務院發展研究中心技經部部長郭勵弘接受本報記者采訪時說，土地大面積批租，符合城市化進程，現在一個項目幾十畝地的報批，還是在土地上有些緊，隨著城市化的腳步，加快開發區建設，將來會在一定程度上放松土地限制。

    一位不愿透露姓名的開發區負責人對記者表示，開發區擴地下一步面臨國家宏觀調控土地政策的限制，拖住了國家級開發區升級換代的腳步，要從單純吸引外資、增加出口創匯、發展產業的經濟型開發區轉到綜合型產業園區，以外資帶動內資，增強自主創新能力，發揮輻射作用，開發區要隨著經濟的發展壯大，就像一個孩子，隨著成長，要換大一些的衣服，現在布料控制住了，不能做合身的衣服。

    來自四川、安徽等地的參會人士表示：西部和中部剛剛開發崛起，一些開發區是由省級開發區升格來的，發展的使命剛剛開始，就碰到了土地的制約。“我們不是要粗放式開發，但層層報批很難操作。中西部引進的項目質量不高，土地資源置換慢，沒有存量，增量又限制住了。我們1997年-2001年申請的土地指標已經差不多用完了，下一步用地怎么辦還是個問題。”

    管理模式不變

    “開發區辦一個企業從需要幾十個章減少到只需要一個章，前20年，靠的是管理優勢”，天津開發區管委會政策研究室主任王愷說，“一次明白的交易取代無數次桌子下面的交易，‘一條龍’服務就是開發區的吸引力，但一直依靠這些優勢不行了，人家拷貝的差不多了。我們面臨著管理的創新。”

    國家級開發區，主要是管理委員會模式，由作為市政府派出機關的管委會管理開發區，其下屬的開發總公司負責土地開發，這種“準政府”模式后來被其他級別和類型的開發區普遍模仿。

    記者從開發區會議上了解到，這種管委會模式短期不會改變。商務部將推進在原來高度授權、特事特辦的管理體制上進行創新，繼續實行“小政府、大社會”的管理模式，保持管理機構的精簡、高效，深化財政管理、市場管理、社會管理等方面的體制改革，創新社會保障體制和社區管理體制，繼續成為體制改革的示范窗口。

    下一步，商務部將推進審批制度改革，進行服務貿易領域外資優先準入及簡化審批程序的試點，擴大外商投資審批權，縮短審批時限。具備與省和商務部聯網條件的國家級開發區，可自行對限額以下允許類外商投資企業設立和變更進行審批；部分服務貿易領域的外資企業也可由國家級開發區予以審批頒發批準證書，并報商務部備案。

    還將選擇有條件的國家級開發區，開展與出口加工區、保稅區和港區聯動試點，實現優勢互補。具備條件的開發區可以申請設立出口加工區、保稅物流中心、出口監管倉庫、保稅倉庫和海關。

    采訪中，多位開發區負責人表示，現在各地探索的管理模式都有不盡人意的地方，最優的選擇是國家有關部門盡快為開發區立法，明確界定開發區管理委員會的性質、職能及與地方政府之間的關系，只有如此，國家級開發區的體制優勢才能得以延續。

    目前，在開發區立法缺位的情況下，通過省級人民代表大會的地方性立法，確定國家級開發區的法律地位，截至2003年，全國有38個國家級開發區由省級人大立法。記者從有關部門了解到，目前，《國家級經濟技術開發區條例》(草擬稿)已歷經多次修改，已列入國務院法制辦的立法計劃，將盡快頒布實施。