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說“宏觀調(diào)控”是2004年中國經(jīng)濟的主題詞，當(dāng)不為過。說“宏觀調(diào)控”同時也是經(jīng)濟學(xué)界、法學(xué)界以及實業(yè)界討論的一大熱點，恐怕也是實情。為什么政府調(diào)控經(jīng)濟這種人們早已以為常的現(xiàn)象，會在學(xué)界甚至更廣的范圍引起如此廣泛的討論呢？
討論的焦點，當(dāng)然不是要不要宏觀調(diào)控，而是要什么樣的宏觀調(diào)控或者說政府對經(jīng)濟的干預(yù)應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范。這些年來，經(jīng)濟學(xué)界、法學(xué)界的專家學(xué)者們，對于政府該不該干預(yù)經(jīng)
濟運行、可以對哪些領(lǐng)域在什么條件下進行干預(yù)、以哪種方式干預(yù)、干預(yù)到何種程度等問題作了很多有益的探討，《行政許可法》、《價格法》等一些法律的出臺和一批行政法規(guī)的修改，便是學(xué)界和立法當(dāng)局以及政府有關(guān)部門共同努力的結(jié)果。事實上，政府的干預(yù)，包括宏觀調(diào)控在內(nèi)，影響的不僅是效率（在中國，效率被放在優(yōu)先位置），還涉及公平問題，甚至涉及企業(yè)、公民與地方政府的權(quán)利，因此從法律的角度對包括宏觀調(diào)控在內(nèi)的政府干預(yù)進行界定是十分必要的。本文只就眼下的宏觀調(diào)控方式做些簡要評價，并借鑒國內(nèi)外已有的研究成果，對建立我國宏觀調(diào)控法律體系的相關(guān)問題做些粗淺的探討。
一、 對現(xiàn)有宏觀調(diào)控手段體制缺陷的認識
進入20世紀90年代以來，宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)了三次較大起伏，隨之經(jīng)歷了三次時間集中、規(guī)模和力度較大的宏觀調(diào)控。第一次是1993年到1996年。第二次是1998年到2002年。第三次是2003年下半年開始至今的新一輪宏觀調(diào)控。這三次宏觀調(diào)控，針對的問題各不相同，采取的措施也不盡一致，但有一點是共通的，那就是行政手段與經(jīng)濟手段、法律手段并用，用國家發(fā)展與改革委員會主任馬凱形容最近一次調(diào)控的話說，用的都是“組合拳”。從歷次公布的數(shù)據(jù)來看，毫無疑問，宏觀調(diào)控的效果是顯著的，效率也是頗高的：當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展速度過快并伴有通貨膨脹趨勢出現(xiàn)、結(jié)構(gòu)失調(diào)加劇時，用較短的時間使增長速度降下來，進而治理通脹、調(diào)整結(jié)構(gòu)；在增速緩慢并有進一步下滑趨勢的時候，以較快的速度讓它實現(xiàn)恢復(fù)性增長。以此觀之，現(xiàn)有宏觀調(diào)控手段的有效性是無可置疑的。
我們都知道，上世紀90年代初開始，中國經(jīng)濟的市場化取向被中共中央全會以決議的方式正式確立，關(guān)于中國要不要搞市場經(jīng)濟的爭論塵埃落定，而這種全新的“社會主義市場經(jīng)濟”中，政府究竟應(yīng)該擔(dān)當(dāng)何種角色的問題便成了學(xué)界爭論不休的中心話題。這個中心話題之下，有這樣兩個敏感而又明顯的問題迫切需要得到解答：一是政府應(yīng)不應(yīng)該從一般競爭領(lǐng)域退出，一是政府干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力邊界究竟應(yīng)當(dāng)如何確立。這兩個問題既相互獨立又有很強的關(guān)聯(lián)性，前一個問題對后一個問題有著直接而深刻的影響。十幾年來，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和改革開放的進一步深化，市場愈來愈成為國民經(jīng)濟中最重要的、具有決定性的因素，國際市場競爭激烈自不待言，國內(nèi)市場由于港澳臺企業(yè)、跨國公司的大舉進入和民營企業(yè)的迅速崛起，國有企業(yè)中的中小型企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制，大型企業(yè)也已被逼到了一個必須在“改革與生存”之間作出選擇的關(guān)鍵時刻。市場經(jīng)濟主體多元化，政府在這些利益主體面前，已經(jīng)不可能再做說一不二的婆婆。但對于習(xí)慣于直接指揮企業(yè)、直接進行生產(chǎn)調(diào)度、物資調(diào)配的政府來說，如何依據(jù)法律法規(guī)，利用利率、稅收、價格、財政等經(jīng)濟杠桿而不是舊的計劃工具、行政手段對市場進行宏觀調(diào)控，不僅是一個學(xué)習(xí)的過程，而且是一個痛苦的自我革命的過程。
從上述三次大規(guī)模宏觀調(diào)控來說，運用經(jīng)濟的、法律的調(diào)控手段的比重越來越大，行政手段從比重上看，是逐次下降的，這毫無疑問表明國家在管理宏觀經(jīng)濟方面的進步。但在現(xiàn)有的體制背景下，這種進步是有限度的，什么樣的體制必然有什么樣的治理手段，過渡體制或說轉(zhuǎn)軌體制下，宏觀調(diào)控采用“組合拳”具有必然性。盡管行政手段在所有的調(diào)控手段中所占的比重在下降，但仍為政府所倚重。
2004年一季度，各種經(jīng)濟指標(biāo)都處于高位，中央認為投資規(guī)模過大，貸款增加過多，物價上漲的趨勢明顯，所以要進行宏觀調(diào)控。措施主要是兩個方面，一方面是宏觀當(dāng)局的措施，另一方面則是有關(guān)部門對微觀經(jīng)濟主體進行直接的干預(yù)。作為宏觀經(jīng)濟當(dāng)局來說，主要是兩個機構(gòu)，一個是管貨幣總量的中央銀行，另外一個是管財政收支總量的財政部。中央銀行采取的主要措施，第一個是在今年兩次提高了存款準(zhǔn)備金率，第二個是擴大利率的浮動幅度，第三個是公開市場業(yè)務(wù)，第四個是10月28日宣布上調(diào)基準(zhǔn)利率。財政部的措施是宣布采取“中性的”或“從緊的”財政政策，國債發(fā)行還仍舊發(fā)行，但是不再繼續(xù)用于投資。有專家對此發(fā)表評論說，利率上調(diào)之前，不管是中央銀行還是財政部，還都沒有采取非常明顯的緊縮性的措施。
另外一些主管部門采取的措施，則不是總量措施，而是局部性的措施，或者說是微觀的行政干預(yù)。比如國家發(fā)改委向全國各省市區(qū)派出了督查組，對一些行業(yè)的投資項目進行全面清理，較大幅度地調(diào)高鋼鐵、電解鋁、水泥和房地產(chǎn)4個行業(yè)的固定資產(chǎn)投資項目資本金比例；國土資源部宣布暫停耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的審批，并且清理了開發(fā)區(qū)；銀監(jiān)會推出了“有保有壓”的信貸原則。所有這些都不是常規(guī)的宏觀措施，但恰恰是這些非總量的、非宏觀的措施起了最大的作用。甚至在這次調(diào)控過程中，還使用了行政處罰和刑事起訴的辦法，如公布對鐵本事件的嚴厲查處等等，對有些沒有報批的項目采取了很嚴厲的措施，通過這種辦法對經(jīng)濟的局部進行監(jiān)督和控制。
大量采用行政措施對微觀經(jīng)濟主體進行強力干預(yù)，會造成大量的后遺癥。著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉10月26日在“2004中國民營科技實業(yè)家論壇”發(fā)表演講時，對此有一番深刻的評論。他說，過分倚重行政手段就會有一些負面影響，比如“有保有壓”，往往是由行政機關(guān)來決定誰應(yīng)該“壓”、誰應(yīng)該“�！�。這樣就不能避免出現(xiàn)有限資源的錯誤配置。市場經(jīng)濟就是市場機制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，把計劃經(jīng)濟改造成市場經(jīng)濟，就是因為用計劃來配置資源，由行政機關(guān)來配置資源，哪怕是經(jīng)過詳細計劃的計劃，它的效率也是不高的，會造成資源誤配，市場會把資源配置得比較有效率。應(yīng)該由市場來決定哪個該“�！�，哪個該“壓”。
為什么政府總是與行政手段難舍難分？筆者認為有兩個主要原因，一是政府改革落后于經(jīng)濟改革，資源配置中還存在市場配置和政府配置的“雙軌制”，政府仍然控制著包括資金、土地、能源甚至部分成套設(shè)備進口乃至大型工程項目投資等大量的資源。不同的市場主體，都不得不在不同程度上依賴政府，這就給政府長期利用行政手段直接配置資源提供了條件。二是國有企業(yè)改革滯后于總體的市場化改革，國家還直接掌控一大批國有企業(yè)，作為這些企業(yè)的“老板”，對這些企業(yè)的投資、生產(chǎn)、管理乃至人事安排進行干預(yù)是理所當(dāng)然的。每到宏觀經(jīng)濟失調(diào)需要調(diào)整時，這種干預(yù)便加大了力度，與其它宏觀措施“組合”在一起，統(tǒng)統(tǒng)被當(dāng)作宏觀調(diào)控措施來使用了。就是說，政府還沒有從一般競爭領(lǐng)域退出，也是其宏觀調(diào)控的權(quán)力邊界模糊不清的一個重要原因。
二、 宏觀調(diào)控的法律體系建設(shè)
宏觀調(diào)控中過多地使用行政手段，最大的危害就是政府力量直接干預(yù)微觀市場主體。其可能的結(jié)果，一是如前文所述由于資源誤配而導(dǎo)致的效率損失，二是企業(yè)的投資權(quán)、生產(chǎn)權(quán)甚至“生存權(quán)”被政府直接控制，侵害了企業(yè)的合法權(quán)益，尤其當(dāng)具體實施干預(yù)的地方政府在不同所有制、不同背景的企業(yè)之間采取差別待遇的時候，現(xiàn)代社會最重要的理念之一——公平原則便會遭到破壞。效率和公平的雙重損失，背離了市場經(jīng)濟的基本宗旨和基本原則，這是推動行政手段從宏觀調(diào)控中淡出的充分理由。
之所以行政手段在宏觀調(diào)控中長期受到倚重，一方面是舊體制的慣性使然，另一方面，是因為宏觀調(diào)控的權(quán)力邊界沒有得到應(yīng)有的界定，使宏觀調(diào)控的實施者對自己的行為是否“出界”缺乏認識。
要弄清宏觀調(diào)控的權(quán)力邊界，首先要對宏觀調(diào)控進行概念上、性質(zhì)上的界定。在這方面，法學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界的學(xué)者已經(jīng)做了大量的探索性工作。一種意見認為，宏觀調(diào)控指的是在一個特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展時段，特別是在市場失靈時，中央政府從社會公共利益出發(fā)，為實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟和社會變量的基本均衡與經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)國民經(jīng)濟持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，在現(xiàn)有法律規(guī)范的基礎(chǔ)上對國民經(jīng)濟和社會所進行的總體調(diào)節(jié)和控制（李曙光）。還有一種觀點認為，在宏觀調(diào)控問題上，首先應(yīng)當(dāng)確立“生產(chǎn)者意思自治”為本位，行政的權(quán)利或國家干預(yù)只是輔助手段；其次要明確區(qū)別和劃分國家政府機關(guān)的管理職能、手段與宏觀調(diào)控的職能、手段，以及管理的具體行政行為與宏觀調(diào)控行為（江平）。還有學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)的角度提出，宏觀調(diào)控通常是指總量調(diào)控。其變量主要有三個：信貸、財政收支、外匯收支。宏觀調(diào)控主要是解決“市場失靈”，需要國家干預(yù)的領(lǐng)域，一是解決市場管不了的總量問題，二是處理“外部性”問題，三是解決平等問題，四是解決潛在比較優(yōu)勢的發(fā)揮問題（吳敬璉）。上述觀點如果概括成一句話，那就是“宏觀調(diào)控就是要用宏觀手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟”。所謂宏觀手段，就是我們強調(diào)的經(jīng)濟手段，而經(jīng)濟手段，必須經(jīng)由法律規(guī)定和授權(quán)，從這個意義上說，經(jīng)濟手段也就是法律手段，三種不同的表述，實則是同一概念。
運用法律手段進行宏觀調(diào)控，首先要在觀念上加深對法的認識，加強對法的功能的理解。在市場經(jīng)濟條件中，法律具有規(guī)范功能、制約功能、保障功能、導(dǎo)向功能和調(diào)節(jié)功能；法律化的宏觀調(diào)控，其含義一是“依法”，二是“依權(quán)”，三是“依序”，即宏觀調(diào)控要按照法律規(guī)定、根據(jù)嚴格的授權(quán)范圍、依據(jù)法定的程序進行。即便必須借助行政力量，也要賦予其法律的形式，變更為法律手段，因為在市場經(jīng)濟制度下，法律手段在包括宏觀調(diào)控體系等各個方面的有效運用程度，是一個國家市場經(jīng)濟的成熟程度的重要標(biāo)志。
運用法律手段進行宏觀調(diào)控，就要有一整套宏觀調(diào)控法律體系。從內(nèi)容上來看，宏觀調(diào)控法律體系應(yīng)包括宏觀調(diào)控主體立法、宏觀調(diào)控手段立法、宏觀調(diào)控監(jiān)督方面的立法三方面的內(nèi)容；從形式上來看，則可劃分為綜合性法律和單項法。就宏觀調(diào)控的綜合性法律而言，筆者主張專門制定一部《宏觀調(diào)控法》作為總綱性、基礎(chǔ)性的法律。當(dāng)然，僅憑一部《宏觀調(diào)控法》是難以規(guī)范極其復(fù)雜的宏觀調(diào)控行為的，還需要不斷完善與市場經(jīng)濟相關(guān)的各項基本法律制度，如在財政法、稅收法、土地法、國有資產(chǎn)法、公司法、破產(chǎn)法、商業(yè)銀行法、反壟斷法、勞動法等市場主體法、市場規(guī)制法和社會保障法中明確政府進行宏觀調(diào)控的依據(jù)、范圍、方式等，才能建立起高效有序的中央政府宏觀調(diào)控法律體系。
一套完善的宏觀調(diào)控法律體系中，與其他法律一樣，也應(yīng)當(dāng)包括主體、程序、執(zhí)行、監(jiān)督等主干內(nèi)容。通過立法手段把許多宏觀調(diào)控的辦法和措施用法律形式固定下來，通過頒布政府部門組織法來規(guī)范每個相關(guān)部門在宏觀調(diào)控中的法律地位、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等，并由監(jiān)督檢查機構(gòu)對執(zhí)法機構(gòu)和被執(zhí)法當(dāng)事人進行監(jiān)督與檢查。宏觀調(diào)控的具體實施過程，則可大致分為幾個步驟：一，宏觀當(dāng)局提出宏觀調(diào)控的工作方案，包括調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控工具、調(diào)控對象和重點、調(diào)控措施等；二，政府各綜合經(jīng)濟部門依法啟動調(diào)控程序，履行其宏觀調(diào)控職能；三，由立法機關(guān)和專業(yè)評估機構(gòu)監(jiān)督檢查宏觀調(diào)控措施的落實和實施效果。
改革的目標(biāo)是明確的，現(xiàn)行宏觀調(diào)控方式與目標(biāo)之間的距離是很大的，加快宏觀調(diào)控法律體系建設(shè)的現(xiàn)實需要是緊迫的。我們不能被動地等待宏觀調(diào)控法律體系自發(fā)產(chǎn)生，而是要盡快投入力量，集中時間抓緊基礎(chǔ)性研究，提出關(guān)于宏觀調(diào)控法律的一攬子方案和立法建議；推動立法，力爭把宏觀調(diào)控方方面面的內(nèi)容以法律的形式確定下來。只有這樣，宏觀調(diào)控中過分倚重行政手段的局面才會逐步改觀，宏觀調(diào)控的法律體系才會早日建立健全起來。（來源：經(jīng)濟參考報）
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