|
——對(duì)成都地區(qū)糧食直補(bǔ)政策執(zhí)行情況的調(diào)研
“糧食直補(bǔ)”政策旨在保護(hù)、激勵(lì)廣大農(nóng)民的種糧積極性，但在具體執(zhí)行中因?yàn)闂l件限制和相關(guān)部門、人員工作的簡(jiǎn)單粗放并單純注重“直接發(fā)到農(nóng)戶手里”，導(dǎo)致該政策在執(zhí)行中功效甚微。如要繼續(xù)有效地推行該政策，需要采取相應(yīng)的配套措施。
于代松
為了解近一年來(lái)“糧食直補(bǔ)”政策執(zhí)行情況及其影響、效率，我們分別選擇成都市金堂縣、邛崍市、蒲江縣、雙流縣、眉山市人壽縣的部分農(nóng)戶、村鄉(xiāng)工作人員進(jìn)行走訪、座談、考查，形成如下的調(diào)研報(bào)告。
“糧食直補(bǔ)”得到全面執(zhí)行并對(duì)農(nóng)民種糧產(chǎn)生一定刺激
1．發(fā)放時(shí)間：各地普遍都按照國(guó)家政策安排和上級(jí)要求及時(shí)進(jìn)行發(fā)放，發(fā)放的具體時(shí)間因當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門的工作協(xié)調(diào)而有些差異，最早在二月底、最晚在五月中旬完成。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)（邛崍市）曾有以“直補(bǔ)款”抵扣稅費(fèi)欠款的動(dòng)作，但受到“專款直發(fā)”的強(qiáng)大新聞宣傳警示及上級(jí)壓力（農(nóng)戶舉報(bào)）而后仍執(zhí)行政策發(fā)放，但時(shí)間有所推遲。
2．發(fā)放方式：多數(shù)地方由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出“直補(bǔ)”發(fā)放工作人員分別到各村、組設(shè)發(fā)放點(diǎn)協(xié)同村、組干部直接把補(bǔ)貼發(fā)到農(nóng)戶手里，也有地方先由鄉(xiāng)、村有關(guān)部門計(jì)算好補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，然后通知農(nóng)戶到當(dāng)?shù)兀ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)）農(nóng)村信用社按手續(xù)領(lǐng)取。
3．發(fā)放主體：“直補(bǔ)”發(fā)放的執(zhí)行主體全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，他們安排、組織發(fā)放人員、工作組，村、組干部和信用社都只是配合、協(xié)調(diào)。
4．發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)：多數(shù)地方如蒲江縣、金堂縣、邛崍市按人頭（根據(jù)人頭承包土地畝數(shù)計(jì)算）發(fā)放，雙流縣、仁壽縣的個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)按土地發(fā)放補(bǔ)貼，或者按人頭發(fā)放但告知了農(nóng)民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是按土地計(jì)算出來(lái)的，沒(méi)有以“實(shí)際種糧情況”為標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的。
5．發(fā)放后的影響：農(nóng)民普遍反應(yīng)這個(gè)政策好！金堂、蒲江、仁壽的農(nóng)民說(shuō)：“黨和政府終于直接關(guān)心到農(nóng)民身上了”，邛崍、雙流的農(nóng)民認(rèn)為：“稅費(fèi)降了、又有補(bǔ)貼了、種田（糧）劃算了”，土地拋荒幾乎沒(méi)有了，部分轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶又在考慮收回、自種土地了。
“糧食直補(bǔ)”的功效有限甚至產(chǎn)生錯(cuò)位
實(shí)行“糧食直補(bǔ)”政策主要是為了調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的種糧積極性，確保糧食種植規(guī)模和產(chǎn)出水平。但調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)該政策現(xiàn)階段功效極為有限，主要體現(xiàn)在：
1．農(nóng)民對(duì)“糧食直補(bǔ)”政策的目的理解偏差。由于多按人頭發(fā)放補(bǔ)貼，多數(shù)農(nóng)民簡(jiǎn)單理解為黨和政府的“關(guān)心款”、與糧食種植沒(méi)多少關(guān)系，調(diào)查中有人問(wèn)“為什么只今年發(fā)？以前幾十年都沒(méi)發(fā)給我們？”
2．“糧食直補(bǔ)”發(fā)放后對(duì)農(nóng)民種糧行為刺激小。多數(shù)農(nóng)戶反映種田有補(bǔ)貼、好些了，但每人10來(lái)元錢沒(méi)什么大不了，至于是否會(huì)增加種糧面積？是否增加種糧投入提高產(chǎn)量？幾乎被訪問(wèn)農(nóng)戶都持否定態(tài)度。事實(shí)上調(diào)研地區(qū)的種糧面積、糧食產(chǎn)出等與發(fā)放“補(bǔ)貼”前相比也沒(méi)什么變化。
3．蔬菜、果樹(shù)、花木等用地并未因“直補(bǔ)”政策而減少，甚至還在增加。遠(yuǎn)離大城市的蒲江西來(lái)鎮(zhèn)逐漸成為蔬菜種植基地，今年種菜規(guī)模略有增加，而溫江、郫縣、龍泉、雙流等地更是已形成逐漸拋棄種糧的潛在趨勢(shì)，“糧食直補(bǔ)”政策對(duì)此影響非常有限。
4．土地統(tǒng)計(jì)、上報(bào)的虛假導(dǎo)致部分補(bǔ)貼資金流失。成都市近年來(lái)市、鎮(zhèn)建設(shè)及工商業(yè)發(fā)展迅猛，各區(qū)縣的土地變化也朝夕迥異，而“糧食直補(bǔ)”資金數(shù)額確定基本由基層政府遵以前某土地基數(shù)上報(bào)確定，許多已經(jīng)租賃、征用、非法轉(zhuǎn)手的非農(nóng)土地仍在堂而皇之地領(lǐng)取“糧食直補(bǔ)”。
“糧食直補(bǔ)”功效流失的原因
1．發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)。主要體現(xiàn)在：ａ、單人獲取補(bǔ)貼太少。由于補(bǔ)貼基本按人頭發(fā)放，而成都市農(nóng)民人均土地極少，每人10來(lái)元的“撒胡椒面式”補(bǔ)貼（部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有幾塊錢）讓多數(shù)農(nóng)戶感覺(jué)無(wú)所謂，幾乎不會(huì)影響他們的種植選擇。ｂ、對(duì)人對(duì)田不對(duì)糧。強(qiáng)調(diào)直接發(fā)放到農(nóng)民手里，卻根本沒(méi)有顧及與糧食種植的關(guān)聯(lián)，不管是否種糧、種得好壞及產(chǎn)量，甚至不管名義上的土地是否農(nóng)用（部分城郊統(tǒng)計(jì)上的農(nóng)地已作工商、建筑用），反正是“土地報(bào)上去、見(jiàn)者發(fā)補(bǔ)貼”。ｃ、不管是純種糧地區(qū)、水果地區(qū)、蔬菜地區(qū)，還是城郊偶（爾）農(nóng)（業(yè)）地區(qū)，甚至是名義為農(nóng)村事實(shí)上已城鎮(zhèn)化地區(qū)，都一視同仁地領(lǐng)取補(bǔ)貼，結(jié)果對(duì)種糧有貢獻(xiàn)者“淋點(diǎn)兒毛毛雨”、與糧無(wú)關(guān)者“發(fā)點(diǎn)兒意外財(cái)”。
2．只發(fā)不管、不跟蹤。由于各級(jí)黨委、政府的高度重視和媒體的強(qiáng)力宣傳震懾只是停留在“糧食直補(bǔ)”政策中的補(bǔ)貼發(fā)放到位，通過(guò)一段轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)式的工作推進(jìn)，完成補(bǔ)貼發(fā)放任務(wù)后，也就萬(wàn)事大吉、偃旗息鼓、不聞不問(wèn)了，根本沒(méi)有在乎、關(guān)注領(lǐng)了補(bǔ)貼的農(nóng)戶是否種糧？種多少糧？怎樣種糧？事實(shí)上調(diào)研中所有地區(qū)既沒(méi)有制定相應(yīng)的措施、也沒(méi)有機(jī)構(gòu)、人員去跟蹤、檢查種糧情況。
3．種糧比較收益低、農(nóng)地用途誘惑多。由于成都農(nóng)村地區(qū)普遍處在都市近、中郊，受城市經(jīng)濟(jì)輻射、影響大，且人多地少、土地零散。盡管今年來(lái)糧食漲價(jià)，但“繡花耕作”式經(jīng)營(yíng)顯然不能靠種糧獲得良好收益，反而是蔬菜、水果、花卉苗木、農(nóng)家樂(lè)、工商租用等多種土地使用新形勢(shì)因其明顯的收益優(yōu)勢(shì)誘惑農(nóng)民對(duì)土地的安排。
4．種糧配套條件制約。相比其他多種經(jīng)營(yíng)可以因地制宜、因市（場(chǎng)）而用，種糧對(duì)地貌、土質(zhì)、灌溉等的要求高而難替換，特別是受供水制約大。成都的農(nóng)地相當(dāng)部分因地處丘陵而灌溉成本高（平均31．5元／畝）甚至難以引灌，還有部分城市近郊農(nóng)地因水污染或水利設(shè)施城市化（即非農(nóng)化）已不宜種糧。
5．種糧缺乏規(guī)模效應(yīng)。成都地區(qū)農(nóng)田大多分布在盆地周邊的丘陵地帶，由于地形地貌限制、加之人口數(shù)量大導(dǎo)致的人均農(nóng)地少（1畝左右）且極端零散，使該地區(qū)農(nóng)業(yè)注重精細(xì)、單產(chǎn)（被喻為繡花農(nóng)業(yè)）而難以達(dá)成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，糧食種植卻屬于典型的單產(chǎn)有限而注重規(guī)模優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。
6．沒(méi)認(rèn)識(shí)種糧重要性。由于農(nóng)村基層政府、干部沒(méi)有而且也缺乏條件對(duì)“糧食直補(bǔ)”政策進(jìn)行有效宣傳，在發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)又只是簡(jiǎn)單地重視按人頭、田畝發(fā)錢而沒(méi)作配套的解釋、說(shuō)明、鼓勵(lì)。使得這項(xiàng)旨在鼓勵(lì)種糧的重大政策到了廣大農(nóng)民面前演變?yōu)橐粓?chǎng)“下毛毛雨”分錢的小恩惠，農(nóng)民們普遍沒(méi)因此關(guān)注糧食、重視種糧。
對(duì)策建議
1．加強(qiáng)補(bǔ)貼與種糧的關(guān)系。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡量體現(xiàn)與種糧的關(guān)系，由種糧田畝、糧食產(chǎn)出等來(lái)確定補(bǔ)貼，而不是簡(jiǎn)單的按人口、土地發(fā)放。加強(qiáng)補(bǔ)貼發(fā)放后的跟蹤、監(jiān)督，引導(dǎo)、說(shuō)服，促使農(nóng)戶在領(lǐng)取補(bǔ)貼后會(huì)在自己土地上種植糧食。調(diào)整補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)間、方式、金額，今年第一次發(fā)放強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的直接、到位、及時(shí)，以后的發(fā)放應(yīng)建立在對(duì)前一農(nóng)季農(nóng)戶土地種植、收成情況調(diào)查的基礎(chǔ)上，以便對(duì)新農(nóng)季的種植行為有所約束。
2．分區(qū)成規(guī)模補(bǔ)貼。摒除對(duì)種糧刺激、影響不大的“撒糊椒面”式的發(fā)放方式，放棄那些已經(jīng)非糧化的城郊地區(qū)和蔬菜、水果、苗木花卉地區(qū)，而選擇真正以種糧為主的農(nóng)村地區(qū)（如蒲江、邛來(lái)、金堂、大邑、崇慶、新津等）進(jìn)行集中補(bǔ)貼、成片種糧。這樣既利于提高補(bǔ)貼水平，有針對(duì)性地鼓勵(lì)、刺激種糧，又便于對(duì)補(bǔ)貼后的種糧情況在專區(qū)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。
3．加強(qiáng)與種糧配套的水利灌溉設(shè)施建設(shè)。該市糧食種植多集中在盆地周邊的丘陵地區(qū)，而這些地區(qū)天然供水條件差、灌溉設(shè)施有限且年久少修，使得對(duì)供水、保水要求相對(duì)較高的糧食種植受到限制，因?yàn)樗M(fèi)高昂（平均31．5元／畝且可能上漲）、甚至沒(méi)有供水（如金堂部分地區(qū)今年無(wú)法引水），相當(dāng)一部分農(nóng)戶不再種糧，要農(nóng)戶認(rèn)同糧食種植就需先行考慮水利灌溉設(shè)施的配套、水費(fèi)的適度控制。
4．加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。農(nóng)村基層相關(guān)部門應(yīng)在有效組織補(bǔ)貼直接發(fā)放的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)“糧食直補(bǔ)”政策的宣傳，讓廣大農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到糧食種植、糧食安全的重要性，理解到黨和政府對(duì)種糧農(nóng)民的關(guān)心、扶持和對(duì)糧食種植的積極支持，引導(dǎo)農(nóng)民在可能的情況下盡量多種糧食。
5．補(bǔ)貼到農(nóng)稅中、降低發(fā)放成本。由于該市農(nóng)村土地零碎、家戶分散、人口游走，“糧食直補(bǔ)”又要在既定時(shí)間直接發(fā)到農(nóng)戶手里，使得這個(gè)“毛毛雨”式的小錢補(bǔ)貼發(fā)放麻煩不小、耗費(fèi)頗大，發(fā)放部門及工作人員不耐煩、農(nóng)民們又覺(jué)得是小題大做。為了讓這一政策低成本、高效率、可持續(xù)地執(zhí)行下去，建議提前發(fā)放補(bǔ)貼或延遲農(nóng)稅征收，把補(bǔ)貼發(fā)放和每年的農(nóng)稅征收一次進(jìn)行，這樣既可極大地降低農(nóng)村基層政府的費(fèi)用開(kāi)支（最終由農(nóng)民或財(cái)政負(fù)擔(dān)），又減少對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)、生活的干擾。至于需要體現(xiàn)的補(bǔ)貼“直接到位”，可在具體工作安排上較為簡(jiǎn)單地解決。
總之，“糧食直補(bǔ)”政策旨在保護(hù)、激勵(lì)廣大農(nóng)民的種糧積極性，但在具體執(zhí)行中因?yàn)闂l件限制和相關(guān)部門、人員工作的簡(jiǎn)單粗放并單純注重“直接發(fā)到農(nóng)戶手里”，導(dǎo)致該政策在執(zhí)行中功效甚微。如要繼續(xù)有效地推行該政策，需要采取相應(yīng)的配套措施。
（作者單位：西華大學(xué)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所）
| 
