在宏觀調控取得成效的時刻,改革特別是體制改革的迫切性日益凸顯。2004年許多政策的出臺,已經為在諸多領域深化體制改革開了頭。2005年,經濟工作的一個重點就是著力推進經濟體制改革,建立健全全面協調可持續發展的制度保障,理順和規范經濟關系,完善經濟法律制度,從體制、機制上來保證經濟平穩較快地運行。

    2005年宏觀經濟調控政策中行政色彩將逐步淡化,直接調控手段運用 進一步減少,間接調控手段、市場化方式成為常態。宏觀經濟調控政策在注重總量調控的同時,在引導結構優化方面將體現得更為明顯,"區別對待"的政策特色得以延續并更加鮮明。

    1、政策與改革:改革力度加大

    中國經濟生活中存在的許多問題,從根本上說是結構、體制和增長方式的問題。在宏觀調控取得成效的時刻,改革特別是體制改革的迫切性日益凸顯。解決這些問題,根子上都要依賴于相關改革的配套和推進。

    實際上,2004年許多政策的出臺,已經為在諸多領域深化體制改革開了頭。東北作為稅改實驗區,已經在2004年下半年啟動了增值稅改革,投融資體制改革十年磨一劍,《國務院關于投資體制改革的決定》頒布實施,而一部鼓勵民營經濟發展的國務院政策性文件,也已經數易其稿,糧食流通體制改革積極推進,農村稅費改革繼續深化,出口退稅機制進一步完善,金融體制改革取得積極進展,中國銀行和中國建設銀行股份制改革取得了階段性成果,農村信用社改革又進一步擴大了范圍,國有保險企業改革取得重大進展,金融監管體系也正在不斷健全,行政審批制度改革成效明顯,在建立和完善國有資產管理體制、推進價格特別是電價改革等方面取得了積極進展。

    2005年,經濟工作的一個重點就是著力推進經濟體制改革,建立健全全面協調可持續發展的制度保障,理順和規范經濟關系,完善經濟法律制度,從體制、機制上來保證經濟平穩較快地運行。2005年,我國將繼續深化國有企業改革、糧食流通體制改革和農村稅費改革,加快國有商業銀行的改造,落實電價、郵政等方面的改革,抓緊制定促進非公有制經濟的各項措施。今年已經開始的投融資體制改革,明年也將會出臺一系列配套的融資措施,推進資金、土地以及能源的價格改革,推進金融體制改革,完善匯率形成機制,加快財政體制改革、理順中央和地方的財政關系,繼續推進農村費稅改革,在政府轉型方面邁出實質性步伐。

    2、財政政策:柔性調整下轉向穩健

    在2004年的宏觀調控中,財政政策已進行了及時果斷的柔性調整。在2004年年初的預算安排中,長期國債減少到1100億元,長期國債的資金撥付方面有意放緩,預算內安排的長期基建項目資金在支出進度上也做出了有意控制,在財政支出結構上,向農業、公共醫療、社保、教育等方面多投入資金。

    剛剛閉幕的中央經濟工作會議指出,2005年要實行穩健的財政政策,"穩健"的提法正式結束了沿用7年的"積極的財政政策"取向,穩健成為2005年財政政策的主基調。即在服務于宏觀調控政策的同時,適當削減赤字和公共投資,積極增收節支,調整支出結構,推進財政改革。

    穩健也意味著財政政策不會"急轉彎",而是"轉慢彎",是在穩健把握之下著力協調,在調減擴張力度中區別對待,即"有保有控"。所謂"保",是指政府資金使用的重點,應集中于國家發展規劃確立的戰略發展目標和農林水、生態保護與國土整治、西部開發與東北老工業基地振興的重點項目,以及與公共衛生體系、教育、科技進步、社會保障關系密切的基礎設施建設和配套條件建設。"控",則是指政府應首要考慮是市場不能有效提供的公共產品(公益品)與公共服務。對一般競爭性、營利性的投資項目,政府資金將退出。

    當然,財政收入的較快增長有利于稅制改革,2005年稅制改革步伐將加快。具體講,增值稅轉型仍在東北試點,在全國范圍內2005年還不具備全面推廣的條件。農業稅減免力度將繼續加大,原定五年減完農業稅的戰略構想有望提前實現。財政支出結構進一步調整,將加大地方政府對社會保障的財政投入,逐步提高社會保障支出占財政支出的比例。為促進消費需求的增長,消費稅會作出一定的改革,消費稅改革主要是結構上調整,有些稅目稅率可能會下降,但有些可能上升,還可能增加一些稅目。

    3、貨幣政策:靈活調控,穩健為主

    近年來,我國貨幣政策的正式提法一直是"穩健的貨幣政策",剛剛閉幕的中央經濟工作會議指出,2005年將繼續堅持實行穩健的貨幣政策。

    所謂"穩健",就是既不主動地刺激經濟,也不主動地抑制經濟,重點在一個"穩"字,目的是保持經濟總量平穩運行。央行的"穩健"貨幣政策實際上是松緊結合,通過不同的組合方式來操作。"穩健"調控追求的效果就是,相應的貨幣供應量保持一個適當的增長速度,同時信貸資金需求也不至于緊張,能夠促進金融平穩運行和經濟增長的需要,避免通貨膨脹壓力和保持人民幣匯率的基本穩定。鞏固宏觀調控的效果,努力避免大起大落。完善間接調控機制,穩定微觀主體預期,促進經濟平穩發展。通過鼓勵和限制性的信貸政策措施來貫徹落實"有保有壓"。

    所謂"靈活",就是在注重數量型調控的同時,更加注重價格型工具的運用。根據宏觀經濟形勢的變化,靈活運用公開市場操作等多種貨幣政策工具,保證金融機構正常的支付清算和合理的貸款資金需求,保持貨幣信貸合理增長。適時進行"窗口指導",引導商業銀行著力優化信貸結構,促進信貸結構和產業結構調整,引導商業銀行按照市場化原則改革貸款審批制度,完善風險管理制度。加強和提高自主審貸的能力,樹立市場風險、信用風險等各類風險的意識,提高風險識別和評估能力,健全風險控制機制,不斷增強優化信貸結構的自覺性。

    此外,利率市場化改革步伐將加快,2004年央行調息的同時,宣布進一步放寬金融機構貸款利率浮動區間。這實際上意味著,除了城鄉信用社還受到一些限制之外,商業銀行的利率決定基本進入市場化階段,利率形成機制有了很大的改變,2005年,利率市場化步伐有望進一步加快。但由于情況非常復雜,利率市場化在各個領域的進展不容冒失,且利率涉及我們經濟生活的所有方面,經濟主體有逐步熟悉市場化利率的運作機制及其各方面影響的過程,因此,利率市場化仍是一個相當長的過程,將是漸進的。

    把握五大政策重點 關注具體落實措施

    1、產業政策:促進節能、可持續的循環經濟發展

    制訂產業政策的目的,是為了解決資源配置的均衡與效率問題。在市場經濟條件下,市場機制在資源配置過程中發揮著基礎性作用,即市場供求關系與價格杠桿調節投資方向和投資規模,競爭機制決定企業的進退和存亡。產業政策作為政府行為,其作用主要是糾正市場失靈、彌補市場缺陷。

    2005年產業政策的一個鮮明特點就是,促進節能、可持續的循環經濟發展。堅持節能與結構調整、技術進步和加強管理相結合。通過調整產業結構、產品結構和能源消費結構,淘汰落后技術和設備,加快發展低耗能的第三產業和高新技術產業,用高新技術和先進適用技術改造傳統產業,促進產業結構優化升級。堅持依法管理與政策激勵相結合。嚴格市場準入,加強執法監督檢查,輔以政策支持,從源頭控制高耗能企業、高耗能建筑和低效設備(產品)的發展。在國家財政、稅收、金融和價格政策中支持節能。制定鋼鐵、有色、水泥等高耗能行業發展規劃、政策,提高行業準入標準,限制用油的領域以及國內緊缺資源及高耗能產品出口。

    在市場準入方面,水資源利用、土地、能耗、環保以及相關技術標準將成為重要因素,關于產品結構的調整,不再通過行政命令,而是通過市場準入政策,合理配置資源,從而形成一個健康、有序的市場。產業政策的實現,更多地依賴經濟立法,同時,產業政策的目標更為細化,將有明確的針對性,政策措施可操作性加強。另外,由于農民是社會各階層中的最弱勢群體,而且在短期內很難改變這種狀況,農業依然是我國競爭力最弱的產業,因此對農業政府仍會扶持,并采取有效的保護政策。

    2、土地政策:依法有序開發

    利用土地供應政策進行宏觀調控,其實質是以中央政府為主的國家各級政府通過對全國或本轄區內土地資源的供應總量和結構的干預,對一定范圍內宏觀經濟總體運行進行引導和調節的過程。2004年的經濟形勢表明,正確運用土地政策參與宏觀調控,對制止部分行業盲目投資和低水平擴張產生了釜底抽薪的效應,是國家宏觀調控措施凸顯成效的關鍵因素所在。

    目前,《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)已出臺,《決定》強調了土地的依法管理,即嚴格執行土地管理法律法規。包括依法用地和依法保護耕地,協調好耕地保護和經濟發展的關系；各級政府按法定權限依法批地；依法執行耕地的占補平衡,保證中國有一定數量和質量的耕地；依法出讓土地,防止壓低土地價格；強調違法必究,強調建立中央和地方各級政府明確的責權利制度。與此相配套,國土資源部還出臺了一系列具體實施辦法,比如《關于完善農用地轉用和土地征收審查報批工作的意見》,《建設項目用地預審管理辦法》等。

    土地政策參與宏觀調控,從根本上說,是為了實現土地管理秩序的不斷規范,使最嚴格的耕地保護制度落實到位。從機制上說,就是要進一步發揮市場配置土地資源的基礎性作用,健全完善用地者集約合理利用土地的激勵和約束機制。土地供應政策目標的實現,將主要依靠經濟和法律手段為主,輔以行政手段。2005年的土地政策是:堅決防止一哄而起、突擊批地占地、盲目上建設項目的行為,杜絕圈占土地、亂占濫用耕地的現象再度發生,依法有序開發。

    3、農村政策:提高農業綜合生產能力

    糧食安全是關系社會長治久安的重大問題,加強糧食生產能力建設,是保障糧食供給的根本前提,是確保國家糧食安全的重要基礎。因此,除了全面落實已出臺的各項支農政策,特別關于扶持糧食生產的各項補貼、減征和免征農業稅、清理拖欠農民工工資、清理拖欠被征地農民補償安置費等政策外,加大政府投入,引導民間資金進入,大力開展農田水利基本建設將成為2005年農村經濟的一個重點。

    實踐證明,大力開展農田水利基本建設,是提高農業綜合生產能力的主要途徑。近幾年,我國糧食連年減產,除耕地減少和種糧比較效益差、糧食播種面積減少外,主要原因是農田水利基本建設滯后,抗御自然災害的能力差。在當前中央"一降三補"政策開始發揮效應,農民種糧積極性提高的情況下,水利基礎設施薄弱的問題顯得更為突出。此外,國家將繼續加強對轉移農村勞動的培訓工作,加強對糧食主產區和種糧農民的支持,加大對糧食主產區的投入力度。

    中央經濟工作會議指出,2005年要繼續加大對"三農"的支持力度,保持農業和農村發展的好勢頭。要從提高農業綜合生產能力出發,加強農業基礎設施建設,改善農村的生產生活條件。要繼續深化農村稅費改革,不斷開辟新的支農資金渠道,形成農業投入穩定增長的機制。要加快發展農村教育、衛生、文化等社會事業,促進農村經濟社會全面發展,維護農村社會穩定,三農問題仍是2005年經濟工作中的重中之重。

    4、區域政策:進一步促進協調發展

    統籌區域發展、形成促進區域經濟協調發展的機制,是在全面建設小康社會的新形勢與新任務下,對長期實行的區域非均衡發展戰略的調整和發展,也是政府促進區域經濟發展的基本思路。2000年,國家推出西部大開發戰略,2003年,國家再次把振興東北等老工業基地作為一項重大戰略來實施,在這么短的時間內,國家已連續兩次出臺加快區域發展的重大戰略,因此,短期內區域發展戰略出現變化的可能性基本不存在。貫徹統籌區域發展、實現區域經濟協調發展仍是2005年區域政策的主基調。即實施西部大開發,振興東北等老工業基地,促進中部地區崛起,鼓勵東部地區率先發展。

    5、對外經濟貿易政策:不斷提高對外開放水平

    在對外貿易方面,加快轉變外貿增長方式,推進貿易方式和市場多元化是政策要點。2005年將在《對外貿易法》的基礎上,進一步完善我國的對外貿易政策。同時,新修訂的《對外貿易壁壘調查規則》擬定于2005年1月1日起正式實施,貿易壁壘調查是一種"積極防御"的貿易政策工具�！墩{查規則》的實施,標志著我國貿易政策由被動趨于積極,將為進出口企業提供更為有利的環境。

    在利用外資方面,要大力提高利用外資質量,以提升自主創新能力為出發點,不斷優化利用外資結構,促進產業升級和技術創新。要繼續實施"走出去"戰略,加強同國外的經濟技術合作,增強企業的技術和市場開發能力。要繼續堅決地走對外開放和利用外資的道路。適應新的形勢,要制定新的相應政策,要加強區域合作,希望外資在振興東北老工業基地和西部大開發中發揮更大的作用。

    宏觀調控政策走向

    1、鞏固調控成果:調控政策總基調。

    2003年下半年以來,針對經濟運行中出現的突出矛盾和問題,中央做出了加強和改善宏觀調控的決策。經過一年的調控,經濟局部性過熱和結構性失衡的矛盾已有所緩解,經濟正朝著宏觀調控預期的方向發展。

    但同時應當看到,宏觀調控的成果還是初步的、階段性的,所需要解決的一些問題的基礎還不夠穩定,經濟中盲目擴張的沖動性還存在；糧食產量雖然有了一定的增長,但是擴大糧食生產,特別是增加農民收入的目標實現起來難度還比較大；產業結構不合理,特別是裝備制造業水平低,制約了經濟增長和競爭力提高；經濟發展中資源環境的約束也比較大；在整個經濟增長過程中,就業矛盾還比較突出。即盡管調控政策取得了一定的成效,但深層次的問題依然沒有得到根本解決,中國經濟社會發展還不平衡。因此,需要繼續加強和完善宏觀調控。

    加強和完善宏觀調控,2005年的重點在于完善。宏觀調控也并不是所謂的"緊縮政策",宏觀調控具有雙重性,既有緊縮的一面,也有擴張的一面,是一個松緊結合、松緊適度的政策體現。目的是鞏固已有的調控成果,使經濟能夠在正常的軌道上平穩運行,因此,宏觀調控力度加大的可能性不大,調控將更加靈活、柔性化。

    2003年以來的宏觀調控,中央多次強調主要運用經濟的和法律的手段,輔之以必要的行政手段,十分注重發揮信貸、投資、價格等方面的經濟手段和法律手段的作用。在信貸手段的運用上,重點從源頭上運用多種貨幣政策工具,合理控制貨幣信貸規模,加強和改善信貸管理。在投資手段的運用上,重點加強產業政策引導,嚴格市場準入。在價格杠桿的運用上,重點突出價格信號的引導和調節作用。在法律手段的運用上,堅持依法行政,嚴肅查處違法違紀行為。在主要運用經濟手段和法律手段的同時,也采取了一些必要的行政手段,在采取必要的行政手段時,十分注意依法行政,并與經濟手段密切配合。無疑,針對經濟運行中出現的問題特別是針對地方政府的盲目沖動,采取必要的行政手段是正確的選擇。

    隨著經濟運行的好轉,2005年宏觀經濟調控政策中行政色彩將逐步淡化,直接調控手段運用進一步減少,間接調控手段、市場化方式成為常態。宏觀經濟調控政策在注重總量方面調控的同時,在引導結構優化方面將體現得更為明顯,"區別對待"的政策特色得以延續并更加鮮明。

    2004年,在加強和改善宏觀經濟調控的背景下,中國經濟保持了平穩快速發展,宏觀調控效果明顯�？偨Y當前經濟形勢的變化,我們認為,2004年宏觀經濟政策的基本思路將在2005年延續下去,同時,隨著經濟運行環境的變化,宏觀經濟政策操作上市場化色彩更濃、動用經濟手段更多,調控政策更加穩健,政策與體制改革的結合更加緊密。

    2、科學發展觀:統領經濟社會發展全局。

    2004年的中央經濟工作會議明確了明年經濟工作的總體要求:以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導,認真貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神,全面落實科學發展觀,堅持發展這個黨執政興國的第一要務,進一步提高駕馭社會主義市場經濟的能力,加強和改善宏觀調控,著力推進改革開放,加快調整經濟結構、轉變經濟增長方式,更好地利用重要戰略機遇期,實現經濟社會全面協調可持續發展。

    因此,2005年的經濟政策將更好地體現科學發展觀的理念,以科學發展觀統領全部工作,堅持協調與可持續發展。把握調控的力度和重點,貫徹區別對待、有保有壓的原則,更加注重運用經濟手段和法律手段,保護好、引導好、發揮好各方面的積極性,克服片面追求數量和速度的傾向,注重經濟增長的質量和效益。推進結構調整,優化結構和加強薄弱環節,堅定不移地推進改革開放,堅持以人為本。

    五次宏觀調控目標與手段對比

                           前四次
針對的經濟運行態勢 已經出現超過11%的"大起"高峰；全面過熱或總量過熱,
                   有嚴重的通貨膨脹；被動調整
經濟體制基礎       原有的計劃經濟體制逐步轉型、但尚未"基本轉型"的過程中
采取方式和手段     行政手段為主,"急剎車"
                           本次
針對的經濟運行態勢 不是大起,而是為了防止"大起"導致"大落"；部分行業投資的
                   局部過熱；物價上升的壓力開始顯現；主動調整
經濟體制基礎       社會主義市場經濟體制初步建立
采取方式和手段     注重采用經濟手段和法律手段,同時也輔之以必要的行政手段,
                   "點剎車",比較溫和

    不同地區工業增長情況(%)

                比重          速度               比重            速度
      2004年1-10月 10月  1-10月  10月  2003年1-12月  12月  1-12月  12月
全國匯總  100      100    23     21.75      100      100   20.47  21.48
東部     67.39    67.06   23.35  20.9      67.15    68.25  21.77  22.92
中部     19.77    19.73   22.02  23.63     20.00    19.30  18.05  18.55
西部     12.84    13.20   22.7   23.3      12.86    12.45  17.5   18.15