審計署醞釀內部變革，2007年將實行審計材料公告制度

    審計署要獨立擴權？！四川省審計廳副廳長王萬輝聽到這個消息時，絲毫不為所動，在他從事審計工作的若干年中，已經多次聽過這樣的傳言。

    “現在的審計制度是憲法規定的，憲法都沒有修改，怎么可能把審 計機構獨立出來？”王萬輝反復強調，憲法不改，現在的《審計法》修改也只可能是在一些細節上做一些技術性的改動，不可能對審計體制有什么觸動。

    審計獨立構想23年峰回路轉

    的確，從目前的《審計法》征求意見稿來看，修改并沒有觸動到審計體制，仍然完整保留了現行的政府與上級審計機關雙重領導體制。審計機關不能脫離同級政府的領導，又要對政府部門工作進行審計監督，這對于基層審計機關來說，是工作中無形的阻力和壓力。

    對于審計機構是否應該獨立的爭論由來已久。早在1982年12月4日頒布的《中華人民共和國憲法》明確規定要建立審計監督制度的前一年，就有過這樣的討論。1981年，許多專家提出審計署應當隸屬于全國人民代表大會，成為立法機關監督行政職能的手段，而審計署的位置應當與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行。

    但是，由于多方阻力和考慮，憲法最后出臺時，仍然選擇了隸屬于政府審計系統，作為國家行政機構的組成部分，并對政府及所屬各部門、單位實施審計監督的“行政型”的審計模式。

    此后的22年，每年的審計報告似乎變成了一項程式化的工作，沒有人過多在意，直到2004年6月23日，國家審計署審計長李金華向全國人大常委會提交了《關于2003年度中央預算執 行情況和其他財政收支的審計工作報告》，一場席卷全國的“審計風暴”由此開始。

    是次審計報告在贏得無數的喝彩的同時，也暴露出了現行的審計體制的弊端。李金華曾多次提到，“審計有時缺乏一些獨立性，特別在地方，一個問題涉及政府或者市長、縣長，弄不好就不了了之。”

    時隔不久，國家審計署前副審計長項俊波再次撰文提出：“改革現行行政型模式為立法型模式的審計體制，設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院�熂匆桓�三院制�牎�審計院直接向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作。”

    時隔23年，這個當初的建議“重出江湖”，是水到渠成的時候么？

    5年后實現垂直管理？

    盡管來自審計署高層的改革意愿已經非常明顯，然而，真正要改革審計體制，絕不是一蹴而就的事情，需要考慮的問題，遠不止修改一部法律那么簡單。

    “假如現在對審計體制進行這樣大的改革，將審計署脫離政府而對人大及其常委會負責，人大是否有能力擔此重任？”審計署的一位官員對記者提出這樣的疑問，在目前情況下，審計機關如果隸屬于人大，可能還不如現在“腰桿硬”。現在還有國務院總理在后面支持，如果真的脫離了政府這個“靠山”，要對財政部之類的重要部委進行審計可能更困難了。他告訴記者，審計署內部對獨立的說法并不熱衷，短期內更不會列入議事日程。

    但是，這位官員同時透露，審計系統很有可能在5年之后，也就是2010年實現中央對地方審計機關的垂直領導。實行垂直領導后，人事、業務和經費都由審計部門統一安排，這樣可以在相當大的程度上解決基層審計機關的獨立問題。

    “如果垂直管理一時不能實現，至少可以實行一種變通的辦法。”以王萬輝的設想，由于牽扯到很多利益糾葛，審計體制的變革至少要到50年以后，但現在可以做一些小的變革，由于目前縣市一級的審計機構所起的作用非常小，所以可以考慮先取消縣市一級的審計機構，由省一級審計機關在縣市設立特派辦，這樣對于縣市一級的審計工作將大有益處。

    2007年審計結果全公開

    由于受到政府限制，審計結果的公告往往只是冰山一角。據記者對一些基層審計機關的詢問，通常審計結果的披露比例在30％左右。而且，披露的多是些無關痛癢的結果，真正觸動到政府及部門利益的，一般不允許公布，說是內部解決，往往也是不了了之。

    因此，基層審計機關對征求意見稿第3條增加的一款：“審計機關適用法律、法規和國家其他有關財政收支、財務收支的規定進行審計評價和處理、處罰”表示非常歡迎：賦予審計機關一定的處理、處罰權，至少可以在一定程度上確保審計監督的效果。

    審計結果的不公開使得審計機關對政府的審計監督更像是家里人的“內審”。據審計署一位知情官員透露，審計署為了突破這一問題，使審計結果公開透明，內部已經列好計劃，預備在2007年完全實現審計材料公告制度。審計署正努力在現有框架下尋求變革，提升自己應有的公正形象。

    在審計機關監督力度加大的同時，對于審計機關的監督，也成為又一個“誰來監督監督者”的問題。李金華7月8日在接受新華社采訪時說，《審計法》修改稿中最有特色的兩處修改是“成立審計報告審查委員會和將來由某個部門專門對審計署進行審計監督”。征求意見稿第43條作出了相應規定：“審計機關設立審計報告審議委員會，審定審計報告。審計報告委員會實行合議制”；“審計機關的預算執行情況由統計監察機關負責進行審計監督”。

    《審計法》遭遇部門利益之爭

    審計署的改革計劃正熱烈而低調地進行，已經被調動起來的工作和變革的熱情被更加嚴謹的工作態度小心地克制著，而與此同時，被列入國務院2004年度計劃，十屆全國人大常委會立法規劃的《審計法》的修訂工作卻被暫時擱置下來。

    年初，審計署法制司成立了“《審計法》修訂小組”，負責《審計法》的修訂工作。3月，審計署辦公廳下發“關于征求《審計法》修改意見的通知”，在審計系統征求意見，并召開多次研討會，匯總意見后將修改稿提交國務院法制辦。5月20日，審計署和國務院法制辦聯合下發《審計法》修訂征求意見稿，征求相關各部門意見。

    看似順利的開局在中間遭遇了難題，征求意見難以達成共識，提交給人大的日期不得不推遲。意見難合的癥結在于部門利益沖突。

    “審計機關一直對我們有監管，前兩天還派來專業人員查過我們的工作底稿。”普華永道會計師事務所合伙人陳經緯告訴記者，從工作范疇的角度講，審計機關對所有與審計相關的領域進行監督，是很正常的事情，不過，作為會計師事務所，其監管機關還有財政部和證監會。

    證監會主要是對上市公司部分進行監管，那么財政部呢？陳經緯告訴記者，事實上，在改革開放之前，會計師事務所都是隸屬于財政部管理的，改制之后，財政部設立了一個會計師協會，這個協會表面上是一個行業自治的組織，實際上，是財政部的一個委托管理機構，財政部將部分權力委托給會計師協會履行。會計法出臺之后，對會計師行業的管理作出了新的規定，財政部于是將委托給會計師協會的權力收回，仍由財政部主要負責會計管理。

    與此同時，審計署也曾下設過審計師事務所，其實是與會計師事務所開展一模一樣的業務，也曾設立了審計師協會，后來，經過改革，審計師事務所更名為會計師事務所，而審計師協會也與會計師協會合并。

    有了這樣的淵源，現在財政部與審計署之爭就不奇怪了。對于會計師事務所的監管，是審計機關社會監管的一小部分，現行《審計法》調整的主要對象是國家審計，只是在第29、30條稍有涉及，規定審計機關依法對內部審計和社會審計進行指導、監督。征求意見稿仍然延續了審計機關對社會審計的指導、監督、管理職能。財政部因此提出新的形勢條件下�煻囝^管理并無必要。《審計法》第29、30條關于內部審計和社會審計的條款已沒有必要保留，應刪去。

    這樣的爭論并不止于兩個部委之間，畢竟，《審計法》是牽扯到所有政府機關利益的一部法律。一部完備的法律是值得期待的，而體制的改變則是更為根本和深刻的變革，對于這樣一場變革，我們需要用更長的時間耐心等待。