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《有效銀行監管核心原則》（以下簡稱《核心原則》），是巴塞爾銀行監管委員會1997年發布的國際銀行監管領域里一份具有里程碑意義的重要文獻。如果說世界各國在實施《新資本協議》問題上頗具爭議的話，在借鑒《核心原則》方面則形成廣泛共識。《核心原則》的最終確立與逐步實施，推動國際銀行業監管進入了一個新的發展階段。銀監會成立以來，高度重視學習和借鑒《核心原則》，積極推進我國銀行業監管的規范化、專業化和國際化建設。早在成立之初，銀監會就組織成立專門工作小組對照《核心原則》要求對我國銀行業監
管體系開展自我評估，并根據評估結果制定了提高我國銀行業監管有效性的中長期行動規劃，明確了建設目標、任務措施和時間表。學習、借鑒和實踐《核心原則》的各項要求，是推進我國有效銀行監管體系建設的重要措施，也是銀行業監管工作面臨的一項長期而艱巨的重要任務。
一、開展《核心原則》的自我評估對建設我國有效銀行業監管新框架具有重大的戰略意義
《核心原則》是繼1998年《巴塞爾資本協議》后國際上有關銀行業監管的又一綱領性和指導性文獻。它包括七個部分25條原則，從有效銀行監管的前提條件、發照和結構、審慎法規和要求、持續監管手段、信息要求、正式監管權力、跨境銀行監管等七個方面，分別對監管主體和監管行為做出規定。這些原則是世界各國近百年銀行監管經驗教訓的系統總結，反映了國際銀行業發展的新變化和銀行監管的新趨勢。《核心原則》不僅為十國集團所遵循，也陸續得到絕大多數非十國集團國家的認同，并作為建立和完善本國銀行監管體系的指導準則。許多國家都對照《核心原則》，對其銀行業監管體系進行了自我評估，以此作為發現和解決本國銀行監管差距、提高銀行監管有效性的重要途徑。國際貨幣基金組織和世界銀行也將《核心原則》評估作為衡量成員國銀行業體系穩健程度的主要標準，將其納入了“金融部門評估計劃”（FSAP）。銀監會成立伊始，就開始籌劃開展《核心原則》的自我評估工作。除了基于上述國際背景外，一個重要的指導思想就是要將我國銀行監管建設一開始就納入專業化和國際化的軌道。
具體有以下幾個方面的考慮：一是實施自我評估有助于正確把握我國銀行監管發展的歷史現狀。成立銀監會，是我國為完善社會主義市場經濟體制、深化金融改革、強化銀行監管、維護金融穩定而采取的一項重要舉措。銀監會成立之初，黨中央、國務院提出了要用新思路、新舉措、新機制開創銀行監管新局面的要求。準確分析和把握當時我國銀行業監管現狀,客觀尋找我國銀行監管中存在的問題與差距，并有針對地采取整改措施，這是開創銀行監管新局面的邏輯起點，也是建設有效銀行監管新框架的認知前提。《核心原則》作為國際上有效銀行監管的通行標準，不僅為評價銀行監管體系的有效性提供了評判準繩，也為我們發現銀行監管方面存在的差距和問題提供了評估方法。主動開展《核心原則》自我評估，正好可以全面總結銀行監管的經驗和教訓，正確分析判斷我國銀行監管的成效與不足，是實現我國銀行監管體制改革目標，與國際監管最佳做法接軌，提高銀行監管有效性的首要步驟。
二是實施自我評估有助于科學規劃有效銀行監管體系建設的前進方向。《核心原則》基于世界各國近百年來銀行監管的經驗教訓而形成的，提供了有效銀行監管的一個標準框架。許多國家都通過《核心原則》自我評估來規劃本國銀行監管框架體系建設。正因于《核心原則》為監管者提出了一幅清晰的工作思路圖，開展《核心原則》自我評估，可以有針對性地提出改進我國銀行監管的行動目標與方向，在診斷現狀的基礎上，確定我國銀行業監管的行動綱領，從而為銀監會開展各項工作找尋一個良好的平臺，推進我國銀行監管體系加速與國際最佳實踐接軌。從這種意義上說，實施自我評估是建設我國有效銀行監管新框架的一項戰略舉措。
三是實施自我評估有助于推動我國銀行業監管的規范化和國際化。在經濟全球化、金融全球化以及游戲規則日益趨同的情況下，各國金融監管在指標、技術等方面相互借鑒、相互滲透是不可避免的，也是有益的。近年來，英美等國家根據國際金融監管的新趨勢對本國金融監管體制進行了改革，并且在法律制度方面進行了創新，如美國出臺了《金融服務現代法案》，英國頒布了《金融服務與市場法》，成立了金融服務局（FSA）。我國現代意義的銀行監管歷史并不長，完善我國銀行監管體系更需要科學而理性地學習外國的監管經驗和文化，借鑒《核心原則》等國際金融監管文獻推崇的最佳做法，從而加快銀行監管專業化和國際化進程。在去年金融監管體制改革后，我們在起草《銀行業監督管理法》以及修改《商業銀行法》與《人民銀行法》的過程中，大量借鑒了《核心原則》的有關內容和精神，遵循了國際銀行業審慎監管的通行做法，特別是世界貿易組織的有關規則和《核心原則》的基本標準。因此，實施《核心原則》自我評估，有助于指導我國銀行監管立法，與時俱進地改進銀行監管的法制基礎，推動依法監管。
正是基于以上考慮，我們及時而主動地開展了《核心原則》的自我評估工作。通過自我評估，找出了自身差距，并借鑒國際最佳監管經驗，制定了我國銀行監管的行動綱領。這些行動綱領，描繪了我國銀行監管建設的清晰藍圖和行動路線，只要持之以恒地把這些規劃實施好，必將大大提升我國銀行監管水平。從這個意義上說，主動實施《核心原則》的自我評估，是建設我國有效銀行監管新框架，開創監管工作新局面的基礎工程和戰略舉措。
二、我國有效銀行監管體系建設的目標和措施
我國銀行業監管經歷了曲折的發展歷程，近年來取得了顯著進步。但是對照《核心原則》自我評估，評估小組發現，我國的銀行業監管基礎仍然比較薄弱，銀行監管的有效性還受到多方面因素的制約，與《核心原則》要求相比存在較大差距。這些差距主要是七個方面:一是前提條件方面。公共金融基礎設施比較薄弱，市場約束比較弱，缺乏解決銀行問題的有效機制和程序，尚未建立系統性銀行危機的保護機制。二是銀行發照和結構方面。市場準入審批獨立性還不夠強，準入行為還不夠規范、高效、透明的地方，對銀行股東資格和股權結構的監管還不完善，銀行市場準入與運營監管相脫節。三是審慎法規和要求方面。尚未建立結構完整、層次清晰的監管法規體系，法規的制定和修改缺乏及時性、連續性和一致性；對商業銀行資本充足率的監管受銀行財務狀況、股東支持程度和損失準備計提等相關政策制約；受股權結構等諸多因素的影響，對商業銀行公司治理及內控缺乏有效的監管。四是持續銀行監管手段方面。現場檢查缺乏計劃性、連續性、規范化和有效性，非現場監測的及時性、預警性和可靠性有待于加強，沒有充分利用外部審計師彌補監管力量。五是監管信息要求方面。銀行機構執行的會計準則存在差異，銀行監管信息不能支持對銀行風險狀況的深入分析，銀行信息的披露不夠及時、準確、全面。六是監管者的正式權力方面。缺乏銀行市場退出的法律法規，監管部門難以按照市場的原則處置有問題銀行，對違法違規行為的處罰力度不夠。七是跨境銀行監管方面。對國際活躍銀行的全球并表監管有待完善，中外資銀行的監管體系、指標設置和報告有效標準不統一。
這些差距的形成，既有監管部門內部的原因，也有外部環境的因素，特別是有效銀行監管的前提條件方面受多方面制約。這些問題與差距也是我國銀行監管改進的主要方向。從根本上消除這些差距，需要統籌規劃，有關部門相互聯動，共同采取措施。針對這些差距，銀監會已經制定了改善我國銀行監管有效性的行動方案，確定了加強我國銀行業監管建設的方向，具體包括十個方面。
一是建立高效的監管組織管理體系和監管協調機制。主要任務是，按照“統一領導、授權清晰、分級監管”的原則，強化系統內的垂直管理，加強部門之間的合作和協調，完善監管信息共享；按照“職責明確、責任到人、跟蹤監控、加強考核”的原則，建立和實施有效的監管責任制、嚴格的問責制和有效的激勵機制；建立銀監會與國內其他相關部門的有效協調機制；加強與其他國家或地區銀行監管機構的合作，共同實施跨境監管。為此，銀監會將不斷完善銀監會系統的監管職責分工與工作程序，劃清監管事權；建立健全內部監管部門間的工作協調制度，研究和協調銀行監管政策措施；明確銀監會各級機構負責人、職能部門負責人、監管崗位人員的職責，并依此實施評價、考核、問責與激勵；建立和完善監管信息制度和平臺，實現銀監會各部門之間、上下級之間和各監管崗位之間暢通的監管信息溝通和共享；按照監管備忘錄的安排，推動與財政部、人民銀行和國內其他金融監管機構之間多層次、多渠道的實質性合作，加強對銀行業、證券業、保險業交叉業務和金融控股公司的統一協調監管；進一步推進與境外監管當局的多邊和雙邊國際合作，提高國際監管合作的深度和廣度。
二是建立結構完整、層次清晰的銀行審慎監管法規體系。主要任務是，以法律、行政法規和部門規章三個層次為經，以銀行業金融機構市場準入、業務經營和市場退出三個方面為緯，系統規劃、科學設計銀行審慎監管法規體系；借鑒國際經驗，按照審慎監管原則，制定以風險監管為基礎、具有可操作性的監管規章、規則；建立監管法規的動態跟蹤、評價和改進機制。為此，銀監會將對銀行審慎監管法規體系進行設計、規劃；對現有的監管法規進行清理、歸類和修訂；在銀行審慎監管法規體系框架之下，按照輕重緩急、循序漸進原則，制定新的關于市場風險、操作風險、國家風險等方面的監管法規；建立完善有效的內部法規制定程序，對監管法規的立項、審議和發布實施進行規范，提高監管法規制定過程的透明度；定期對監管法規的實施情況進行跟蹤評價，并及時對監管法規進行補充、修訂和完善。
三是建立規范、公正、透明的市場準入管理體系。主要任務是：明確銀行業整體發展戰略，優化機構功能定位和整體布局；依照《行政許可法》和《銀行業監督管理法》要求，制定科學、審慎、透明、可操作的市場準入標準和程序，維護銀行業公平競爭，促進金融創新。為此，銀監會將加強對銀行業發展戰略、整體布局的研究，明確各類銀行業金融機構的市場定位和發展方向；按照新的銀行業監管目標和監管法規，修改、完善現有的市場準入標準和程序；明確審批、核準或備案的界限和范圍，減少行政審批事項，簡化審批程序；在機構審批中加強對經營策略、公司治理、資本狀況、股東資格和管理能力的審查；規范銀行業務范圍，明確業務準入標準和程序；公開市場準入標準和程序，提高審批透明度。
四是建立持續、有效的現場檢查體系。主要任務是：建立統一、規范的現場檢查標準和程序，提高現場檢查的計劃性、針對性，實現現場檢查的制度化、規范化和專業化。為此，銀監會將完善現場檢查操作規程，制定統一的現場檢查手冊，對檢查范圍、頻率、內容、程序等進行具體規范；充分利用非現場監測信息和以往現場檢查結果制定詳細的現場檢查計劃；針對不同地區和不同機構的業務及風險狀況確定檢查重點、檢查頻率和檢查深度，有效、合理地分配監管資源；強化后續現場檢查，對以往現場檢查發現的問題進行跟蹤并督促整改，并作為監管責任制中實施問責的重要內容；建立與外部審計的溝通機制，充分發揮外部審計對監管工作的補充作用。
五是建立持續、有效的非現場監測體系。主要任務是：建立統一規范的非現場監測的工作標準和程序，在滿足風險監管需要的前提下，最大限度減少被監管機構負擔；明確監管信息要求，確保監管信息的可比、準確、完整和及時；增強非現場監測的分析、預警、指導功能。為此，銀監會將主要采取以下措施：制定統一、規范的非現場監測工作程序，提高非現場監測的工作質量和效率；編制非現場監測數據報送手冊，規定統一、規范的監管數據定義和口徑，解決“數據源”問題，保證監測信息的可比性；根據被監管機構的組織結構、規模大小和從事的經營活動，確定不同的信息報告范圍和報告頻率；完善現有的非現場監測指標和報表體系，并采用先進的數據分析工具，提升非現場監測的分析和預警功能；強化非現場監測對現場檢查的指導作用。
六是建立科學有效的風險評價、預警體系。主要任務是：綜合運用現場檢查和非現場監測信息，實施并表監管，對商業銀行風險狀況進行總體評價；建立風險預警機制，對單個機構風險和系統風險進行早期預警和防范。為此，銀監會將加強對現場檢查和非現場監測信息的綜合分析和運用；確定并表監管的原則、范圍和方法，建立相應的并表信息報告制度；完善監管指標體系，及時識別、評價和預警被監管機構的整體風險；進一步完善CAMELS和ROCA評價體系，持續對被監管機構法人和外國銀行分行實施風險評價；建立金融風險預警系統，綜合運用宏觀和微觀數據信息以及風險評價結果，及早預警單個機構風險和系統性風險。
七是建立有針對性的分類糾正與處置體系。主要任務是：建立和完善分類糾正和處置的制度安排；結合風險評價和預警結果，根據被監管對象的風險程度及合規經營情況，及時采取糾正與處置措施；加強對監管人員履職的監督、評價，落實問責制。為此，銀監會將研究制定分類糾正與處置措施的種類、標準和程序；切實履行銀監法等有關法律、法規規定的監管措施和權力；依法處置高風險的機構和嚴重違規的高管人員；跟蹤監督被監管機構整改措施及監管部門提出的糾正與處罰措施的落實情況；修改和完善《金融機構撤銷條例》，完善商業銀行市場退出機制；健全和完善相應的機制，為銀行業監管機構及其監管人員依法履行監管職責提供法律保護，并對監管者履職行為進行監督問責。
八是建立暢通有效的跨境銀行業監管機制。主要任務是：作為母國監管者，加強對中資銀行的全球并表監管能力；作為東道國監管者，加強對外資銀行在當地經營的監管及其母行的全球經營風險管理能力的評價；擴大與境外監管當局的溝通與合作。為此，銀監會將制定全球并表監管辦法及標準；加強對中資銀行境外機構的現場檢查，特別是應加強對中資銀行境外機構的內部控制、風險管理信息系統及其母行的并表管理能力的檢查；建立對中資銀行境外機構及當地監管機構、中資銀行境外機構母行訪問制度安排；制定并實施銀監會與境外監管當局的信息交流機制；加強對有關東道國監管當局監管能力評估。
九是建立專業化、國際化人才的培養與激勵機制。主要任務是：通過建立和完善人才培訓機制，培養一大批專業化、國際化的監管人才隊伍；通過建立有效的激勵機制，留住、吸引專業人才，充分發揮專業人才的積極性和創造性。為此，銀監會將加強與國際金融組織、境外監管當局及國內外商業銀行的合作，運用研討會、培訓班、工作交流、工作實習等方式，進行有針對性的、多層次的、強制與自主相結合的培訓；通過多種渠道培養和引進一批最急需、能代表國際先進水平的特種專業人才，特別是在風險監管、復雜金融產品風險計量以及法律、會計、審計等領域的高級人才；系統規劃人才培養工作，建立銀監會培訓機制，合理使用培訓資源；深化干部人事制度改革，將晉升、薪酬和培訓與員工的工作績效、工作需要掛鉤；建立銀監會主席獎勵基金，獎勵對監管工作有突出貢獻的監管人員。
十是建立銀行監管有效性的跟蹤評價機制。主要任務是：對照核心原則，對中國銀行業監管的有效性進行持續評估；對“提高中國銀行業監管有效性”的實施效果進行跟蹤監督評價。為此，銀監會將建立專門的機構和機制，保證“中國銀行業監管有效性”自我評估工作的連續性和一致性；指定專門的機構或建立專門的小組，對“提高中國銀行業監管有效性中長期規劃”落實情況進行評估；通過培訓、知識問答、報刊宣傳等方式，使監管人員全面、準確掌握和運用《核心原則》及其評估方法。
為保證切實完成中長期規劃的以上十大任務，銀監會還制定了具體的時間表，規劃了具體的實施方式并指定了負責落實實施的部門。
當然，正如評估結果所表明的，實現有效銀行監管需要具備一些外部條件，這些條件超出了銀監會的職責范圍。為此，在實施銀監會中長期規則的過程中，我們將積極與有關部門協調，改善有效銀行監管的外部環境。主要致力于推動兩個方面的工作。一是要建立和完善監管協調機制，即建立銀監會、證監會、保監會三家金融監管機構之間以及金融監管機構與財政部、人民銀行間的監管信息共享和協調合作機制，提高監管效率，共同維護金融穩定；二是要建立有效的外部支持系統，包括完善公共政策基礎設施，建立有效的市場約束，建立高效解決有問題銀行的機制與程序，建設能夠最大限度降低道德風險和強化市場約束的金融公共安全網等等。
三、銀監會成立以來在推進我國銀行業監管建設方面取得了明顯進展
2003年，中央對我國金融監管體制進行重大改革，決定成立銀監會，負責原由人民銀行履行的金融監管職能。4月28日，銀監會正式成立，這標志著我國確立了銀行、證券、保險業分業監管體制，也標志著我國銀行業監管向專業化邁出新步伐。成立一年多來，銀監會為完善我國銀行監管體系，建設有效銀行監管新框架，促進銀行業穩健發展，在提高銀行業監管的有效性、推進銀行監管工作與國際最佳實踐接軌方面采取了一系列措施，并取得了重大進展。
一是完善監管法規，強化依法監管。銀監會成立后，積極推動《銀行業監督管理法》的出臺，并以該法確立的框架為基礎，本著科學設限、鼓勵創新、與時俱進的原則，先后制定和公布了十幾項監管規章，涉及銀行業監管的各個環節和各個方面。制定了《關于調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》、《金融許可證管理辦法》、《商業銀行服務價格管理辦法》、《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》等規章，進一步完善了市場準入監管；發布了有關信用風險、資本充足率監管等規章，彌補了審慎監管規章的不足；制定了《商業銀行不良資產監測和考核暫行辦法》、《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》、《商業銀行內部人和股東關聯交易管理辦法》、《金融機構衍生產品交易業務管理暫行辦法》、《商業銀行資本充足率管理辦法》、《商業銀行授信工作盡職指引》等，加強對金融新業務的監管，進一步豐富了風險監管手段。同時，為指導和推進銀行業改革，制定了《中國銀行、中國建設銀行公司治理改革與監管指引》，督促國有商業銀行建立良好的公司治理和內控機制。目前，初步形成了以《銀行業監督管理法》為核心的銀行業審慎監管法律框架，極大地改善了我國銀行有效監管的法律基礎和制度環境。
二是明確監管理念和目標，加強監管基礎性建設。銀監會成立伊始，我們在借鑒國內外銀行監管經驗的基礎上，提出了“管法人、管風險、管內控和提高透明度”的監管理念，明確提出銀行監管的四項目標，以及確定良好監管的六條標準。以此為指導，積極推進各項監管工作創新，夯實監管基礎。主要包括：加強組織建設，明確監管部門內部上下級之間的事權劃分，制定監管責任制，設計內部激勵機制，形成監管合力；改進監管手段，制定現場檢查與非現場監管手冊，完善監管指標和報表體系；針對監管信息系統薄弱的現狀，成立監管信息系統工作小組，啟動1104信息系統建設工程，積極推進監管信息系統的建設；研究、設計風險評價和風險預警體系，以及時識別、計量和處置金融風險；通過與境外監管機構和國內外院校合作、在國內舉辦培訓班等多種方式，為監管人員創造學習和培訓機會，加強對監管人員和商業銀行管理人員新業務、新風險以及監管法規方面的培訓，提高監管人員和商業銀行管理人員素質。
三是加強現場檢查，強化對高風險領域的監管。銀監會在加強各項基礎建設和法規建設的同時，確立了“提高貸款分類準確性———充足撥備———做實利潤———資本充足率達標”的持續監管思路，并在日常監管工作中實現了持續性的現場監管。圍繞防范和化解金融風險，貫徹國家宏觀調控政策，先后開展了貸款五級分類、非信貸資產和表外業務檢查，并就存在的問題及其整改情況進行后續檢查。針對部分行業過熱可能引致的風險，部署了鋼鐵、汽車、水泥、電解鋁等行業貸款情況檢查，防范這些行業的盲目投資和低水平重復建設給銀行貸款帶來新的風險。配合全面清理在建和擬建固定資產投資項目，督促采取有效措施防范和控制停建和緩建項目貸款風險。加強銀行授信業務的監管，建立了大額授信、重大違約風險統計報告和風險制度，防止企業多頭貸款、關聯交易形成風險積累與蔓延。
四是推進透明度建設，培育市場約束機制。為培育市場自律機制，銀監會在成立伊始即注重透明度建設。一方面，客觀地披露有關銀行業不良貸款的變化情況，主動征求公眾和被監管機構對監管規章和有關政策的意見，制定的規章在發布前公開向社會征求意見，提高監管透明度；另一方面，積極推動商業銀行的信息披露步伐，根本上改變了國有商業銀行過去存在的內外兩本賬現象，主要商業銀行不良資產、盈利狀況等信息的真實性得到并能及時、充分對外披露。同時，銀監會通過建立“公眾金融教育網頁”等渠道，提高公眾的風險意識和監督意識，培育市場自律機制。
五是建立監管協調合作機制，提高監管效率。銀監會推動建立了銀監會、證監會和保監會三家監管機構合作的“主席聯席會議”機制，加強政策協調和工作協作，加強同人民銀行。財政部等部門的監管信息溝通，以實施對中國金融業的有效監管。同時，推進建立了與境外銀行監管部門之間的監管合作溝通機制，加強監管的國際合作，實施對跨境銀行的有效監管。目前，已成立了國際咨詢委員會，還與美國、英國、韓國、新加坡、吉爾吉斯斯坦以及香港、澳門等國家和地區銀行業監管當局簽署正式雙邊監管合作文件。
我們也看到，盡管我國銀行監管體系建設已經取得許多積極進展，但與國際標準和有效銀行監管的目標比還存在很大差距。從長遠看，實現我國銀行業有效監管的目標是促進銀行監管的規范化、現代化與國際化。規范化要求我們建立科學、合理、適用的監管法律法規框架，實施依法監管；現代化要求我們從根本上改變簡單、低效的監管方式和手段，運用現代電子通信技術進行銀行監管；國際化要求我們要充分借鑒國際最佳做法，實現監管機構內部治理、銀行監管基礎設施、跨境銀行監管諸方面與國際接軌。《核心原則》為實現我國銀行監管體系建設的長遠目標提供了重要參考，評估工作是縮短監管差距、改善我國銀行監管有效性的重要步驟。但國際最佳做法的引入，必須結合中國的國情，必須考慮我國政治、經濟和社會發展的特定歷史階段適時、逐步推進。在具體操作過程中一定還會遇到許多困難和問題。我們將尊重實踐、尊重科學，充分利用國內國外兩種資源，求真務實、開拓創新，不斷開拓中國銀行業監管的新局面。
《國際金融報》 (2004年12月08日 第一版)
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