江蘇是產糧大省，長期以來堅持穩定糧食生產，糧食總產量在全國各省、市中始終位居前列，為平衡國內糧食供應，解決農民溫飽問題作出了重要貢獻。但近年來，糧食總產量連年減少，除氣候因素影響外，糧食種植規模逐年下降是糧食減少的主要原因。目前我省口糧產需關系盡管仍處于自給略有節余階段，但由于養殖業和工業的快速發展，全省糧食總需求已高于總產量。今后，隨著經濟的發展，耕地面積減少和糧食消費需求增長的趨勢短期內不會改變，糧食產需矛盾將會更加突出。如何保護和提高糧食綜合生產能力 ，調動農民種糧積極性，已成為各級政府普遍關注的課題。

    本文主要圍繞如何保護和提高我省糧食綜合生產能力這一課題，展開調查和分析。文章分為五個部分：一是糧食綜合生產能力的定義；二是影響糧食綜合生產能力的因素；三是現實糧食生產能力；四是潛在糧食增產能力；五是幾點建議。

    一、糧食綜合生產能力的定義

    保護和提高糧食綜合生產能力，首先必須明確糧食綜合生產能力的含義。根據管理的需要，我們將糧食綜合生產能力定義為：一個國家或地區在一定時期內，在其所擁有的耕地資源上，通過各種政策和激勵機制，讓耕地經營者自愿擴大糧食種植，增加糧食生產投入，在正常年景下能夠達到的糧食生產能力。它應包含以下四方面的含義：

    （一）糧食綜合生產能力是一定時期范圍內，經過各方面的努力能夠達到的糧食生產能力，既包括現實存在糧食生產能力，也包括潛在的糧食增產能力。這里的一定時期，可以是較短的一段時期，如半年或一年，也可以是較長的一段時期，如五年甚至更長的時間。

    （二）糧食綜合生產能力是在一定地域范圍內的糧食生產能力，即在一定地域范圍內所擁有的耕地資源上生產糧食的能力。一個地區可以通過區域外購進或區域外訂單生產的方式獲得糧食資源，來維護本地區的糧食供需平衡，但在全國性糧食供需缺口較大的情況下，這種依靠外來糧食資源維持的糧食供需平衡，穩定性較差。因此，從糧食安全的角度考慮，一個地區的糧食綜合生產能力，不應包括區域外獲得糧食資源的能力。

    （三）糧食綜合生產能力是土地經營者在各種政策和激勵機制的作用下，自愿生產糧食的能力，而不是在強制手段的干預下達到的糧食生產能力。在市場經濟條件下，農民依法擁有耕地經營權，在承包的耕地上，農民有選擇種植何種作物的自由，政府只能通過各種政策和激勵機制，引導農民增加糧食投入、擴大糧食種植規模，來提高糧食增產能力。而用強制手段實現的糧食增產能力是管理者的下下之策。

    （四）糧食綜合生產能力是指在正常年景下的糧食生產能力，既不是豐產年景的糧食生產能力，也不是歉收年景的糧食生產能力。豐產年景和歉收年景達到的糧食生產能力，都不宜作為決策的依據。若以豐收年景的最高糧食生產能力，來安排糧食產需平衡，制定糧食政策，必然會導致絕大多數年份，糧食產量小于需求，影響糧食安全；若以歉收年景的最低糧食生產能力，來安排糧食產需平衡，制定糧食政策，又會導致絕大多數年份，糧食產量大于需求，影響農民調整種植結構和收入水平的提高。

    二、影響糧食綜合生產能力的因素

    根據糧食綜合生產能力的定義，可以看出，耕地資源、耕地經營者種糧意愿、政府行為是影響糧食生產能力的主要因素。

    （一）耕地資源

    耕地資源是糧食綜合生產能力的載體，沒有耕地資源，糧食綜合生產能力就無從談起。根據近五年（1999－2003年，下同）的統計調查資料分析，耕地資源的數量和質量對江蘇糧食生產能力的制約作用相當明顯：

    1、在耕地數量方面，種植結構和產業結構的調整，導致我省種植糧食的耕地面積減少較多。全省五年內減少的糧食播種面積1930萬畝，按近五年全省糧食耕地平均復種指數（糧食播種面積／耕地面積）1.03測算，相當于種植糧食的耕地少了1874萬畝。

    （1）種植結構調整

    農民調整種植結構減少的種糧耕地面積為1607萬畝，占種糧耕地面積減少總量的85.8%，這部分面積主要用于擴大種植油菜籽、蔬菜、瓜類等經濟作物，耕地的糧食產出能力并未失去，只要農民愿意種植，這部分耕地將構成潛在的糧食增產能力。

    （2）產業結構調整

    產業結構調整減少耕地面積267萬畝，下降3.5%，占同期種糧耕地面積減少總量的14.2%，減少的耕地主要為三項建設用地（國家建設、鄉村集體建設、農民個人建房）、退耕還林（園）用地、退耕還漁用地。由于這部分土地耕地的性質已改變，不再具備糧食生產能力。

    此外，近年來我省農民為增加收入，連片擴種了不少意揚，其中有一部分是種在耕地上，由于種植意楊的耕地，未經有關部門的批準，不能作為耕地面積的減少，隨著意揚的逐步成材，這部分耕地必然變為非耕地，原來能種植糧食的意揚地將逐步失去糧食生產能力。

    2、在耕地的質量方面，政府做了大量的工作，單位耕地的糧食產出量一直保持較高的水平，但耕地質量仍有下降的傾向。主要表現在以下四個方面：

    （1）過分依賴化肥來提高產量，農家肥施用量減少，導致耕地土壤中有機質含量下降。

    由于農民在施肥時偏重于施用無機肥，化肥施用量明顯高于適用量，而且忽視了氮磷鉀肥的均衡使用，鉀肥嚴重不足，加之農家肥施用量減少，耕地土壤中的有機質含量下降，養分不均衡。2003年全省每畝耕地施用化肥（折純量）45.7公斤，比1990年的32.4公斤，增加了13.3公斤，增長了41%。另據對全省839戶農戶施肥情況的調查，近幾年中，化肥施用量比往年增加的農戶有376戶，占總調查戶的44.8%，化肥施用量比往年減少的79戶，占總調查戶的9.4%；農家肥施用量比往年增加的農戶只有102戶，占總調查戶的12.2%，農家肥施用量比往年減少的達352戶，占總調查戶的42%。

    （2）部分農民經營土地的積極性不高，影響了土地質量。

    一些收入水平相對較高的農戶，由于其收入主要來自于非農領域，在其承包耕地上經營糧食生產的積極性不高，或是投入不足、粗耕粗種，或是不考慮土地用途將土地流轉給他人經營，從而導致土地質量有所下降，影響糧食生產能力。在我們調查的農戶向非農戶流轉土地的219戶調查戶中，就有23.3%的農戶認為流轉土地的肥力和質量比流轉前下降。

    （3）公共性農田水利等基礎設施投入不足

    農田水利設施建設是耕地質量建設的重點，由于長期以來我國耕地經營相對分散，作為公共性的農田水利等基礎設施投入不足。應該說近年我省在農田水利建設方面投入成效是顯著的。2003年全省耕地有效灌溉率為79.1%，比1998年提高了2.6個百分點；五年內耕地面積減少3.5%，而同期有效灌溉面積僅下降了0.4%。但在肯定水利建設成效的同時，也應看到區域間投入的差異。

    表1：分區域農田水利灌溉情況表

                                  計量單位 蘇南地區 蘇中地區 蘇北地區
   每萬畝耕地擁有農用排灌動力機械       臺      115      102      62
   每百萬畝耕地擁有農用排灌動力     萬千瓦     10.6      7.8     6.8
   耕地有效灌溉率                       ％     83.1     83.4      75
   耕地旱澇保收率                       ％     70.3     64.7    55.8

    表1為分區域農田水利灌溉情況表，從表中數據可以看出，我省糧食主產區蘇北地區灌溉條件最差，耕地有效灌溉率、旱澇保收率均最低，擁有的農用排灌動力機械和動力也最少。蘇南地區灌溉條件雖然最好，但耕地的旱澇保收率也只有70.3%，灌溉條件仍需要進一步改善。

    （4）新增耕地質量低于減少的耕地質量。

    我省在耕地減少的同時，努力增加新開耕地面積，五年內全省共新增耕地面積69萬畝。但新開墾的這部分耕地質量和糧食生產能力遠遠低于減少的原耕地。減少的耕地往往是糧食產出水平較高的土地，而新開墾的耕地糧食產出水平一般較低，需要經過多年的耕耘，才能達到被占用耕地的糧食產出水平。

    此外，我省部分地區為提高農民收入水平，連片擴種意揚、果樹等經濟林木，占用了部分耕地，在影響耕地數量的同時，也影響了耕地的質量。在這部分耕地尚未改變其耕地性質前，其糧食生產能力將逐年降低，直到喪失。

    （二）耕地經營者種糧意愿

    農民是經營耕地的主體，只有農民存在種糧的意愿，其經營的耕地才具有糧食生產能力。農民既是糧食生產者，又是消費者，影響農民種糧意愿的因素，主要有糧食消費水平、消費結構、種植糧食的效益、收入水平。

    1、糧食消費水平

    農民糧食消費水平越高，其種植糧食的規模越大。我省農民糧食消費主要由口糧、飼料用糧和種子用糧三部分組成，近年其消費規模約分別在1350萬噸、1100萬噸和50萬噸。對習慣于自產自消的農民來說明，其留作口糧、飼料糧和種子糧的需求越大，多種糧食的意愿也越強。

    2、糧食消費結構

    糧食種植結構取決于糧食消費結構。我省農民口糧消費的90%以上為小麥和水稻。與消費結構相適應，我省糧食生產也以小麥、水稻為主，全省小麥、水稻總產占糧食總產的比例在80%以上。

    3、種植效益

    在市場經濟條件下，農民遵循效益原則安排生產，只有在種糧收益不低于種植其它作物時，農民才愿意擴大糧食種植規模。由于種植油菜、蔬菜、瓜類等經濟作物的收益明顯高于糧食，五年來，全省共擴種油籽菜426萬畝，擴種蔬菜、瓜類1007萬畝，僅此兩項面積，就占同期農民主動調減糧食種植面積總量的86.6%。

    4、農民收入水平

    收入水平高的農戶，由于其收入來源大多是來自非農領域，對土地的依賴程度相對較低，種植糧食作物的積極性不高，有的農戶甚至將良田拋荒。據全省農村住戶調查資料分析，收入水平高的農戶，人均糧食產量和人均出售糧食的數量相對較低。這部分農戶，由于收入高，購買力強，其糧食缺口通過市場購買取得，因而其人均購買糧食的數量明顯高于收入水平較低農戶。另據我們去年對農戶間土地流轉情況的調查，301戶土地流轉戶中，有7戶在土地流轉前將流轉土地閑置，占2.3%。

    （三）政府行為

    在糧食供需矛盾趨緊的情形下，政府行為能在很大程度上保護和提高糧食生產能力。政府行為主要通過經濟手段、法律手段、行政手段來實現。經濟手段是指政府通過一系列經濟政策和激勵措施，來提高農民的種糧積極性，從而達到保護和提高糧食生產能力的目的。法律手段是指政府通過制定各種法律和規章制度，來保護糧食生產資源，維護農民合法權益，實現對糧食生產能力的保護。行政手段是指政府通過行政措施，及時對現實存在的嚴重影響糧食生產的因素進行干預，以保護和提高糧食生產能力。在市場經濟條件下，政府行為應以經濟手段和法律手段為主，但行政手段也很必要，其強制性往往能起到立竿見影的效果。

    去年以來，我省采取的一系列政策措施，對保護和提高糧食生產能力起到了明顯的效果。如在經濟手段運用方面，落實“一降三補”政策。在法律手段方面，加大《中華人民共和國土地法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《江蘇省土地管理條例》等法規執行情況的檢查力度，認真貫徹執行《糧食流通管理條例》，提高征地補償標準，制定《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》等。在行政手段方面，實行最嚴格的耕地保護制度，清理整頓各類開發區（園區），落實基本農田保護責任制，提高糧食綜合生產能力，確保全省6606萬畝基本農田落實到村組、農戶和地塊，確保江蘇水稻種植面積穩定在3000萬畝以上，確保全年糧食總產不低于2750萬噸，其中水稻總產1650萬噸，實行基本口糧立足省內自給，飼料、工業用糧缺口依靠市場調劑。

    由于政府加強宏觀調控，政策措施到位，全省糧食播種面積在經過連續6年下降后，今年呈恢復性增長，全年糧食播種面積達到7162萬畝，比上年增加173萬畝，增長2.5%。

    三、現實糧食生產能力分析

    （一）糧食畝產水平

    根據糧食綜合生產能力的定義，現實糧食畝產水平應是在正常年景已經達到的糧食畝產水平，豐產年景和歉收年景的糧食畝產水平均不能作為現實糧食畝產水平。在1984－2003年20年間，我省糧食畝產共有12個增產年，8個減產年，平均每五年中有三個增產年和兩個減產年。我們取近五年的糧食平均畝產為正常年景的糧食畝產。1999－2003年全省糧食畝產分別為407公斤、390公斤、401公斤、397公斤、354公斤，五年的平均糧食畝產為390公斤。用同樣的方法測算，小麥、水稻的畝產量分別為273公斤、546公斤。

    （二）糧食種植規模

    現實糧食種植規模是指農民自愿種植糧食作物的規模。近五年來我省糧食播種面積逐年減少，種植結構調整是主要原因。1999－2001年是我省農民大幅調整種植結構時期，三年內全省共減少糧食面積1589萬畝，占近五年糧食面積減少總量的82%。2002－2003年我省農民繼續調整種植結構，但調整幅度趨緩。2002全省糧食種植面積只比2001年減6萬畝。2003年糧食播種面積雖比2002年減少335萬畝，但其中有相當一部分是因災絕收而減少的，當年的糧食播種面積不能反映農民實際種植糧食的規模。為此，我們取2002－2003年的平均糧食播種面積7157萬畝，作為我省現實糧食種植規模。用同樣的方法測算，小麥、水稻的播種面積分別為2431萬畝、2867萬畝。

    （三）糧食總產及區域分布

    根據上述分析的現實糧食畝產水平和種植規模，我省現實糧食生產能力為2791萬噸。其中小麥和水稻的生產能力分別為664萬噸和1565萬噸。

    從糧食產量的區域分布看，我省糧食產量主要分布在蘇北地區、其次是蘇中地區，蘇南地區的糧食產量最少。

    表2：分區域糧食產量情況表

               1998年產量（萬噸）      2003年產量（萬噸）
            蘇南    蘇中     蘇北    蘇南    蘇中     蘇北
    全年   846.5   831.2   1785.7   460.6   703.6   1226.4
    小麥   121.8   171.8    496.0    50.9   167.8    405.4
    水稻   694.0   510.6    896.2   379.7   383.7    555.1
           2003年比1998年增減（％）
            蘇南    蘇中    蘇北
    全年   -45.6   -15.4   -31.3
    小麥   -58.0    -2.3   -18.3
    水稻   -45.3   -24.9   -38.1

    注：表中分區域數據為所轄縣（市、區）抽樣調查匯總數，分區域匯總的全省糧食產量數據與抽樣調查推算的全省糧食產量數據不等。

    表3：糧食產量區域構成情況表

             1998年構成（％）   2003年構成（％）  2003年比1998年增
                                                   減（個百分點）
           蘇南   蘇中  蘇北  蘇南   蘇中   蘇北  蘇南   蘇中   蘇北
    全年   24.4   24.0  51.6  19.3   29.4   51.3  -5.1    5.4   -0.3
    小麥   15.4   21.8  62.8   8.1   26.9   65.0  -7.3    5.1    2.2
    水稻   33.0   24.3  42.7  28.8   29.1   42.1  -4.2    4.8   -0.6

    表2為我省分區域糧食產量情況表。表3為我省糧食產量區域構成情況表。從表中數據可以看出，受種植結構、產業結構調整等因素的影響，近五年我省三大區域糧食產量均有不同程度的減少，蘇南地區減幅最大，蘇北次之，蘇中地區減幅最小。由于各區域糧食調減幅度差異較大，我省糧食產量區域構成也發生了較大的變化。1998年我省糧食產量半數產在蘇北地區，蘇南、蘇中地區各占總量的四分之一，但至2003年，蘇南、蘇中、蘇北地區糧食產量占全省糧食總產的比例分別為19.3%、29.4%、51.3%，蘇中地區糧食產量占全省糧食總產量的比例已高出蘇南地區10個百分點。

    分品種看，2003年蘇南、蘇中、蘇北地區的小麥產量占全省小麥總產量的比例分別為8.1%、26.9%、65.0%，水稻產量占全省水稻總產量的比例分別為28.8%、29.1%、42.1%。與1998年相比，蘇南的小麥和水稻產量占全省的比例均有較大幅度的下降。

    四、潛在糧食增產能力分析

    （一）糧食畝產水平

    潛在糧食畝產增產能力是指在現實糧食畝產水平基礎上，進一步提高糧食畝產水平的能力。我省糧食畝產總的呈上升趨勢，表4是我省近20年來全年糧食畝產變動趨勢分析表。

    通過計算五年移動平均畝產，可以看出畝產的長期變動趨勢。從表4可以發現，近20年來，全年糧食五年移動平均畝產除1991年和2003年比上年減少、1989年與上年持平外，其它年份均比上年有不同程度的增加，說明我省糧食畝產上升趨勢明顯，只有在個別年份因糧食生產遭受嚴重自然災害，糧食畝產的上升趨勢才會受到影響。根據這一變動趨勢，我們可以預測未來幾年糧食畝產的增長幅度。

    表4：1983－2003年全年糧食畝產變動趨勢分析表

    單位：公斤／畝

    年份   畝產   五年移動平均畝產   五年移動平均畝產比上年增減
    1979    278                 --                           --
    1980    265                 --                           --
    1981    262                 --                           --
    1982    298                 --                           --
    1983    315                284                           --
    1984    340                296                           12
    1985    324                308                           12
    1986    343                324                           16
    1987    335                331                            7
    1988    338                336                            5

    表5：不同時間段糧食畝產增長情況表

    單位：公斤／畝

    時間段                 全年平均糧食畝產   比上一時間段增減
    1979－1983年                        284                 --
    1984－1988年                        336                 52
    1989－1993年                        346                 10
    1994－1998年                        383                 37
    1999－2003年                        390                  7
    2004－2008年（預測）                416                 26

    從表5可以看出，近20年來，我省全年糧食畝產每隔10年有一較大幅度的提高，并且隨著糧食畝產絕對水平的增加，畝產提高的難度也在加大。1984－1988年、1994－1998年平均糧食畝產均比上一個五年的平均畝產有較大幅度的增長，1994－1998年、1999－2003年平均畝產比上一個五年平均畝產的增長絕對量，只相當于1984－1988年、1989－1993年平均糧食畝產比上一個五年平均畝產增長絕對量的70%左右。若據此幅度測算，2004－2008年糧食平均畝產將比近五年的平均糧食畝產增長26公斤左右，即平均糧食畝產有望在416公斤左右。根據同樣的方法測算，2004－2008年小麥和水稻的平均畝產有望在282公斤和581公斤左右。

    上述測算結果并非高不可及。若以夏、秋糧食畝產最好水平（不在同一年）測算，我省全年糧食畝產能夠達到433公斤，比預測數還高出4.1%。而歷史上小麥畝產在282公斤以上的年份已有4年，水稻畝產在581公斤上下的年份也有2年。今后隨著糧食綜合生產能力的逐步提高，實現這一測算目標還是有基礎的。

    （二）糧食種植規模

    潛在的糧食種植規模主要來源于油菜、蔬菜、瓜類等農作物的部分種植面積。在我省目前種植的油菜、蔬菜、瓜類總播種面積中，約有40%的面積是近5年內由糧食作物改種而來的，當糧食供求關系偏緊，糧價上漲和政府鼓勵種植糧食時，原先改種其它作物的糧田又會逐步恢復其糧食生產能力。

    表6中農作物總播種面積反映了我省農民可用于種植農作物的面積總量。在近20年中，我省農作物總播種面積總體上呈減少趨勢，年平均降幅為0.5%，平均每年減少面積約60萬畝，其中近五年農作物總播種面積減少速度加快，年平均降幅為0.9%，平均每年減少面積110萬畝。耕地面積減少是農作物總播種面積下降的主要原因。

    表6中糧食種植比例，反映了農民的種糧意愿，即農民在全部農作物種植面積中，安排多大比例的面積用于糧食種植。根據歷年糧食種植比例增減變動情況，可以看出調高糧食種植比例要比調低糧食種植比例難得多。在近20年中，糧食種植比例比上年增加的只有5年，而減少的有11年，另有4年持平。在增加的5年中，糧食種植比例平均增幅為1個百分點，最大增幅為1.5個百分點；而在減少的12年中，糧食種植比例平均降幅達到1.8個百分點，最大降幅為5.8個百分點。糧食種植比例減少的年數，明顯高于增加的年數；糧食種植比例最大減幅，明顯高于最大增幅。

    表6：1983－2003年糧食種植比例情況表

    年份    農作物總播     糧食播種     糧食種植    糧食種植比例比上
    -      種面積(萬畝)   面積（萬畝）  比例（％）  年增減（個百分點）
    1983          12813        9703         75.7          --
    1984          12875        9850         76.5         0.8
    1985          12837        9649         75.2        -1.3
    1986          12771        9742         76.3         1.1
    1987          12751        9725         76.3         0.0
    1988          12577        9590         76.3         0.0
    1989          12577        9682         77.0         0.7
    1990          12389        9545         77.0         0.0
    1991          12138        9304         76.7        -0.3
    1992          12352        9271         75.1        -1.6
    1993          12048        9044         75.1         0.0
    1994          11793        8623         73.1        -2.0
    1995          11864        8632         72.8        -0.3
    1996          11871        8816         74.3         1.5
    1997          11950        8992         75.2         0.9
    1998          12087        8919         73.8        -1.4
    1999          12035        8743         72.6        -1.2
    2000          11917        7956         66.8        -5.8
    2001          11666        7330         62.8        -4.0
    2002          11696        7324         62.6        -0.2
    2003          11537        6989         60.6        -2.0

    隨著政府進一步加強對耕地的保護，耕地減少幅度將會明顯下降，農作物總播種面積的減少速度有望恢復到近20年的平均水平。我們以糧食種植比例最大增幅1.5個百分點，預測一年內糧食播種面積的增長潛力為130萬畝；用糧食種植比例平均增幅1個百分點，預測五年內糧食播種面積增長潛力為370萬畝。

    由于近幾年全年糧食播種面積中，小麥和水稻的比例基本穩定在35%和41%左右，因此可根據該比例來估算小麥和水稻潛在的種植規模。小麥和水稻一年內的潛在種植規模分別為46萬畝和53萬畝，五年內的潛在種植規模分別為130萬畝和152萬畝。

    （三）糧食總產與區域分布

    根據上述分析，我們可對我省的糧食增產能力進行預測：

    （1）一年內糧食增產能力

    一年內糧食增產能力是指在一年的時間內，經過各方面的努力，在現實糧食生產能力的基礎上，增加糧食產量的能力。由于一年內的糧食畝產，受不確定的因素影響較大，難以預見，因此分析一年內的糧食增產能力，只能考慮能夠預見的面積增長因素。則按現實糧食畝產水平計算，由于播種面積的增加，一年內可增加糧食總產50萬噸，其中小麥產量13萬噸，水稻產量30萬噸。

    （2）五年內糧食增產能力

    五年內糧食增產能力是指在五年的時間內，經過各方面的持續努力，在現實糧食生產能力的基礎上，增加糧食產量的能力。五年內糧食增產能力，可來自于畝產的提高和播種面積增加兩個方面。如果未來五年需要持續增加糧食產量，則根據潛在糧食畝產和播種面積增長能力計算，五年內可增產糧食340萬噸，其中小麥產量60萬噸，水稻產量190萬噸。但這種增加在糧食比較效益沒有較大提高的前提下，需要通過政府較多的投入來實現。

    分區域看，糧食增產能力主要在蘇北地區，其次是蘇南地區。據對839戶農戶2005年糧食增產潛力調查，蘇南、蘇中、蘇北地區分別有59.7%、40%、72.1%的調查戶認為，通過改善灌溉條件能夠增加糧食種植面積或明顯提高糧食產量。分品種看，2005年三大區域的小麥種植面積均將有所增加，其中在總量上以蘇北地區增加最多，蘇南地區次之；在增長幅度上，以蘇南地區增長最高，蘇北次之。2005年水稻種植面積只有蘇北地區有所增加，蘇中地區持平，蘇南地區略有下降。

    （四）測算潛在糧食增產能力的作用

    測算的潛在糧食增產能力可在以下幾個方面發揮作用：

    1、當現實糧食生產能力低于糧食生產目標不到一個年度糧食增產能力時，管理決策者應采取有效措施，重點挖掘一年內糧食增產能力，如重點保證必要的糧食播種面積。

    2、當現實糧食生產能力低于生產目標，且差距超過一個年度糧食增產能力時，應引起高度重視，因為如此大的差距在一年內難以彌補，管理決策者必須采取有效措施，充分挖掘中長期糧食增產潛力，如在保證必要的糧食播種面積的同時，提高糧食畝產水平。

    3、根據可預見的糧食增產能力，能夠在保證糧食安全的前提下，更好地把握和控制種植結構調整的進度。

    五、幾點建議

    1、嚴格依法保護耕地資源，控制耕地占用規模，每年將耕地減少幅度控制在0.4%（約29萬畝）以內。

    要實行最嚴格的耕地保護制度，認真執行《中華人民共和國土地法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《江蘇省土地管理條例》、《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》等法律規章，嚴格控制耕地占用規模，杜絕非法占用耕地，禁止在耕地上種植經濟林木，逐步將耕地的每年減少幅度控制在0.4%以內。根據全省糧食生產目標2750萬噸，可對耕地減少幅度作如下分析：

    耕地如按2003年的減少幅度1%遞減下去，假設農民不再繼續調減糧食種植面積和糧食畝產保持在1999年歷史最好水平407公斤，五年后的糧食總產量也達不到生產目標。

    若能將耕地減少幅度控制在近五年平均減幅0.7%以內，假設農民不再繼續調減糧食種植面積和糧食畝產保持在1999年歷史最好水平407公斤，五年后的糧食總產量能夠達到生產目標，但農民不調減糧食種植，將會影響收入水平的提高。

    若能將耕地減少幅度控制在0.4%以內，即使糧食畝產保持在近五年平均水平390公斤，在農民維持現有糧食種植規模的前提下，五年后全省糧食總產量也能達到生產目標。這樣，只要能提高糧食畝產水平，就可為農民種植結構調整留出空間。根據近五年糧食平均畝產水平測算，全省糧食畝產每提高1公斤，約能增加糧食產量7萬噸，相當于18萬畝糧田的產量。也就是說，糧食畝產每提高1公斤，農民就多出18萬畝的糧田調減空間。

    2、幫助農民降低生產成本和經營風險，提高種糧積極性，保證現階段糧食種植比例不低于60%。

    通過減稅、控制農資價格、加強農田基本建設等途徑降低農民糧食生產成本，通過糧食直補、保護價收購糧食、糧食生產保險、訂單生產等手段，降低糧食生產風險，增強農民種糧意愿。

    目前，我省現實存在的糧食播種面積為7157萬畝，糧食種植比例為62%，根據我省現在所擁有和未來將具備的糧食生產能力，可分析糧食種植比例的未來走向。分析方法是：以每年耕地面積減少幅度控制在0.4%以內為前提，來判斷五年后不同畝產水平條件下，完成省定糧食生產目標必須保證的糧食種植比例。

    若五年后糧食畝產仍保持近五年平均水平390公斤，則糧食種植比例必須維持在62.7%左右，糧食播種面積應達到7050萬畝。據此，未來應提高糧食種植比例。

    若五年后糧食畝產能達到1999年歷史最好水平407公斤，則糧食種植比例必須維持在60%左右，糧食播種面積應達到6757萬畝。據此，未來我省農民仍有400萬畝的糧食面積調減空間。

    若五年后糧食畝產能達到預測水平416公斤，則糧食種植比例必須維持在58.7%左右，糧食播種面積應達到6610萬畝。據此，未來我省農民仍有550萬畝左右的糧食面積調減空間。

    根據糧食畝產的長期增長變動趨勢，五年后我省糧食畝產達到1999年歷史最好水平407公斤的可能性較大，至于能不能達到預測水平416公斤，尚有許多不確定的因素。為慎重起見，我們根據1999年歷史最好畝產水平407公斤測算的糧食種植比例，作為指導農民調整種植結構的下限。當糧食種植比例在60%左右時，要判斷當時的現實糧食畝產水平是否達到目前的最好水平。如高于目前糧食最好畝產水平，可繼續降低糧食種植比例，調減糧食播種面積；如與目前糧食最好畝產水平相當，應穩定糧食種植面積；如低于目前糧食最好畝產水平，應提高糧食種植比例，擴大糧食種植規模。

    3、加大支農力度和科技投入，努力使糧食畝產水平有一較大幅度的提高。

    通過加大財政支農力度，改善耕作、排灌等農業生產條件，培育和推廣優良品種，加強農業技術指導，增強農民科學種田水平，使糧食畝產水平有一較大幅度的提高。據對839戶農戶糧食增產潛力的調查，我省糧食畝產的提高可從以下幾方面著手：

    （1）加大優良品種推廣力度，提高農民糧種購買率。

    要依靠科技力量，培育和推廣優良品種，加強種子市場監管力度，獎勵和鼓勵農民購買更多的、有質量保證的糧食種子，提高糧食種子購買率。據調查資料，全部調查戶的小麥和水稻糧種購買率分別為70.5%和77.9%，仍有較大潛力可挖。

    （2）改善灌溉條件。

    全部調查戶中，只有47.1%的農戶對當前糧田灌溉條件滿意；有40.4%的農戶對當前糧田灌溉條件基本滿意，但同時認為有待改善；有12.5%的農戶對當前糧田灌溉條件不滿意。全部調查戶中認為通過改善灌溉條件不能提高糧食產量的農戶只有5.5%。改善灌溉條件不僅可以提高土壤質量，改變糧食品種結構，而且能擴大旱澇保收面積，增強抵御自然災害的能力，實現糧食穩產高產。

    （3）加強農技服務。

    全部調查戶中，認為鄉村農技服務能滿足需求的只有30.6%；認為基本能滿足需求的有53.4%；認為不能滿足需求的為16%。這說明在加強農技服務方面還有許多工作要做。在調查過程中，不少農民希望在播種技術、田間管理、合理施肥、病蟲害防治等方面，得到農技服務部門的及時指導。

    4、發展糧食規模種植，以規模效益穩定糧食生產能力。

    要通過土地流轉和合作等途徑，鼓勵種田能手發展糧食規模種植。據對全省137戶通過土地流轉獲得土地的農戶調查，全部調查戶中，有19戶土地流入面積在20畝以上，其中有8戶流入的土地主要用于發展糧食生產。由于這8戶經營的土地面積較多，糧食生產的規模效益顯著。8戶在土地流入前人均經營耕地面積只有1.8畝，人均純收入只有2366元，土地流入后人均經營耕地面積達到21.9畝，人均純收入達到6303元，比土地流入前多了3937元，增長166.4%。而在人均純收入中，來自流入土地的就有4366元，占69.3%。可觀的規模效益，對保護和提高糧食生產能力，將起到越來越重要的作用。

    為鼓勵糧食規模經營，政府應對糧食種植達到一定規模的農戶給予適當獎勵，以激勵更多的土地規模經營戶從事糧食生產。

    5、建立糧食生產能力監測統計指標體系，為政府決策服務。

    從保護和提高糧食綜合生產能力的角度，多部門密切合作，建立一套能夠反映糧食生產能力變動的統計指標體系。如反映新增耕地和耕地占用情況、耕地分級情況、基本農田增減變化情況，重大種植結構、產業結構調整情況以及農民糧食種植意向、耕地復種等情況的統計指標體系，使統計監督更好地為政府決策服務。