財政部副部長樓繼偉講話

　　第六屆中國經濟學家論壇

　　暨2005年中國社會經濟形勢分析與預測國際研討會

　　時間：2004年12月2日上午

　　地點：北京國際會議中心二層第一會議廳

　　主持人：中國社會科學院設計經濟與技術經濟研究所副所長齊建國

　　嘉賓：

　　樓繼偉 財政部副部長

　　段應碧 全國政協經濟學會副主任

　　劉福垣 國家發改委宏觀經濟研究所副所長

　　李曉超 國家統計局國際統計信息中心主任

　　李培林 中國社會科學院社會學研究所副所長

　　主持人：各位代表早上好，今天上午我們非常容幸的請到了，我們國家財務部副部長樓繼偉先生給我們做報告。他是我們國內有名的經濟學家，在經濟領域從事研究，從事體制改革的研究和管理工作。他的報告會對我們國家當前的財政與經濟的運行情況給大家做一個比較透徹的分析，請大家歡迎。

　　樓繼偉：大家好，我給大家講一下有關財政的問題，財政政策和財稅改革需要考慮的主要問題。財政政策一般講的是一個短期的或者是中短期的，面對中短期的問題，我們說財稅改革是面對一些長期的、中長期的結構性問題。我們首先要關注短期，因為短期是國民經濟的平衡，是通貨緊縮或者是通貨膨脹趨勢，是國際收支平衡等等問題。這些問題涉及當前的就業、通貨膨脹、社會安定等等，是必須關注的問題，所以首先要考慮短期。

　　但是我們說很多的問題是長期，是要通過長期政策才能解決的，不然我們會不斷的面臨短期不平衡的問題。所以不但我們短期獲得穩定，我們一定要關注長期問題的解決，這是我們考慮問題的順序。

　　短期問題或者是中短期問題，主要是一個財政政策面對的，中長期的問題就需要靠財稅改革了，首先要關注短期，短期也就是年度。今年、明年這樣的時期。無論如何我們的經濟從各種指標看是過熱，無論我們作為官方來說，對外怎么講，我們講局部的過熱，某些行業過熱實際上就是過熱，從經濟學上講不存在局部的過熱，過熱都是宏觀現象。

　　我們說經濟中出現哪些不平衡的問題？比如說農業一直落后，工業迅猛的增長，工業過熱、農業過熱，政治家可以這樣說，但是經濟學上沒有這個概念是一個長期問題。短期問題是一個過熱。到了10月份我們還可以看到固定資產投資增長了29.5%。但是與一季度的40%幾的速度來說我們是下降了。CPI仍舊達到了4.1%，但是我們看到統計局給我們的數據上個月的增長率是下降了。但是原材料的價格上漲還是接近10%。因此我們從這些方面看仍舊是一個過熱的形勢。財政政策怎么辦呢？我們就趨向于要穩健的方向，而不是擴張的方向。

　　大家都知道，或者是在報紙上看到今年國家的財政收入有大幅度的增長，超過我們預計的增長，這個增長從一個程度上也反映了經濟過熱。進口增長非常大，加上工業增長非常快，工業大概16.9%。我們的稅收跟工業聯系在一起。因此財政收入增長非常快，這么快的財政收入的增長，如果我們當年把它花掉，就是說政府在擴張需求，我們的做法是解決一些歷史遺留的問題，主要是欠企業的出口退稅。

　　我們用這個收入增長來解決這樣的一些問題。我所知道的企業對這個問題是很滿意的，因為凡是有欠退稅的，只要你拿的出單據來，單據齊全的馬上就退。我們說除了按照規定必須給中西部地區轉移支付的比例，除了按照規定我們需要在教育科技等等方面，需要增加安排支出的，除了我們今年上半年開始對農業方面增長支持力度，主要是稅費改革的力度比年初加快了。比如說東北兩省已經取消農業稅，其他省份的農業稅下降的力度比年初的時候大。以及對糧種的補貼等等。除此之外我們指出的安排或者說我們超過收入的安排，都是解決歷史遺留下來的問題，典型的就是出口退稅。

　　這個政策是穩健的政策，而不是說有收入就要花，盡管法律上超收之后，國務院政府還可以安排，然后向人大備案不需要經過批準。但是我們看到目前過熱的形勢我們不能這么做，不能夠花很多的錢這是今年的做法。明年我們當然也進一步趨向于穩健，適度的要減一些支出，這是政府方面或者是財政部方面的想法。預算是經全國人大推動的，我們是提出議案，從議案的角度講是要適度的降低一些赤字，從目前的形勢看我們可以降的更多。

　　這就是要關注短期問題。短期的問題我們說除了總量是過熱的一個情況之外，我們還要有短期關注的一些結構性的問題。首先政府方面準備壓縮公共投資，適當的減一些，因為投資過熱。再一個就是農業方面，我們要必須快的降低農業稅，比原來預計的要快。我們還要在社會保障，在企業改革方面擴大一些支出。當然還有一些其他方面結構上的一些問題。是有增有減的支出結構，總的來講做適度調整。但是規模相對于收入來說要減少，就是減一點赤字。這是財政政策所需要關注的一些問題，主要是短期問題。

　　問題是在于如何有助解決一些制約我們經濟社會全面發展持續增長的一些長期的問題，這些問題不都是財政政策，甚至說主要不是財政或者是稅收政策解決的。但是稅收財政政策的調整或者是改革是有助于這些問題解決的。我們面臨的主要的結構問題，可能有一些問題跟我們關系不是很多，我們國家還有很多需要解決的問題我就不講了。

　　我考慮第一大的問題是產業結構。我們第二次產業的比重超過50%，去年達到52%。我們這個結構是中等發達國家的結構，第二產業不到40%，第三產業比較大，發展中國家的結構跟我們差別更大了，或者說我們跟一般國家差別更大，這是一個問題。如果是靠消費推動第二產業，不可能有這么大的比重，就是要靠持續的投資的拉動，必然帶來我們經濟的不穩定。當然了這第二產業結構這么高，還帶來原材料能源的需求，從總個結構看，這么高的第二產業的比重就帶來了對原材料能源的需求，我們對能源原材料的消耗大大的高于一般的國家，甚至比發達國家還要高。

　　而中國經濟這么大一個量，不單對我們自己的可持續發展造成威脅，也對世界的能源自然資源帶來了過渡的需求。這是一個大的問題。第二個是布局，經濟的布局。我們主要的布局是不平衡，沿海內地中西部不平衡，吸引外資90%在沿海。進出口85%以上發生在沿海地區。沿海一些地區就業勞動力不足，而中西部地區就業是一個大問題。我們還看到外商投資也基本是在沿海地區，地區布局十分的不平衡。在很多國家都是這樣，不平衡。比如說國家若干個增長帶，日本比較典型。

　　但那些國家的人口分布跟我們不一樣，人口確實是高度的向經濟高度發展帶集中，是70%，80%的人口在那些地區。我們人口分布上和經濟的分布還不是很一致。比如說沿海地區GDP占2/3以上，人口差不多40%，這樣就帶來一個什么問題呢？就是收入分配的差距。沿海地區和內地收入分配差距非常大，在一定的發展階段收入分配的差距比較大，也是必然的，但是到了一定的階段應該收斂。我們到了1000美元以后沒有收斂，還是在擴大，差距成數倍的差距，人均GDP和人均收入的差距。以省為單位，帶來非常多的問題。內地的一些政府的官員找我們，主要是抱怨沿海公務員的工資漲的非常多，他也知道并不是國家規定的工資，過去各地自行出臺沒有報國務院批準，或者說各地所屬部門自己出臺也未報各省市批準，很多地方進行了改革。把這些個人收入，把后門全賭住，開了一個前門叫陽光工程。因此除了國家規定的工資之外，一些陽光就使得原來非顯性的收入顯性化了，使他們的收入比國家規定的工資多好幾倍，三倍或四倍。

　　那么內地一些政府部門很不平衡，這事兒怎么辦，我們應該達到這個水平，應該達到上海，北京，廣東這個水平，我不評論廣東、上海、北京是不是搞的太高了。但有一點如果全國公務員的水平拉平，在沿海發達的省份特別是城市就不會是公務員了。那么中西部地區人都跑到公務員的隊伍里了，而且現在公務員比當地人的收入高，而且穩定。

　　一個國家公務員的收入差距不能太大，但是基礎是經濟布局比較合理，收入分配地區之間的差距不能太大，城鄉之間的差距不能太大，如果這幾個問題沒有解決，公務員不同地區收入差距就會比較大。大家也抱怨很多不公平。在新疆或者西部地區工作的公務員，他付出的努力比北京、上海等城市多的多，但是收入非常少，所以收入分配是我們的一個大問題。我還沒有說到城鄉之間。大家很清楚我也沒說，我只說了地區之間。

　　再有一個我們說一些現象和財稅改革。首先就是什么原因造成的，造成在這些現象的原因很多，我剛才說過財稅改革有助于解決這些問題，我們只說我們目前的稅制結構和財政上的一些結構對這些問題的產生有一定的作用。而且我們從另一個角度來說，也盡可能的減少一些不利情況的發生。因此我們提出來我們為什么要進行進一步的財稅改革。所以我們首先要分析原因，我剛才說原因很多，我只說財稅方面的一些原因。

　　為什么我們工業這么高，原因很多，其中一個重要的原因是我們政府的收入高度對工業依賴。增值稅和消費稅主要來自于工業，這兩個收入占政府全部收入的40%以上。而且增值稅還有一個共享稅收，是地方和中央共享，按我們的規定地方可以分到1/3左右，中央政府分到了2/3左右。

　　它是對于交易過程中，對交易額或者是交易的增值，生產的增值進行增收的，比較穩定可靠。所以我們財政收入增長這么多，很大程度上是增值稅的增長。由此帶來的各地紛紛必須上工業，不上工業就沒有政府收入穩定的增長，這是一個重要的原因。

　　當然我們生產要素方面的財政收入來自于生產要素方面是不足的，生產要素就是資本、人、土地。資本我們實際上企業所得稅、個人所得稅，對土地來說土地方面的稅收，我們說兩個所得稅不到20%，差不多20%，占全部財政收入的20%左右這個比重是很低的。

　　跟發展中國家，發達國家不可比，像發展國家，美國這樣國家，企業所得稅和個人所得稅在70%幾。我們也就是20%。另外土地方面，土地方面稅收很少，但是土地方面大量的是賣土地，得到的出讓金，這不是要素收入，所以我們在財政上對來自于生產要素的這部分收入是比較低的。

　　因為對生產要素來說如果增值稅比較多，它對應的產業結構是沒有擾動的，不是說這個企業不管是干工業的還是商業的，還是其他任何第三產業的企業，都是企業所得稅，我們不區分工業來說有增值稅，個人所得稅也不問你來源。因此對生產要素方面征收的收入，是對結構沒有什么不良的干擾，我們這方面干擾比較大，主要是收入對工業的高度依賴。

　　再一個就是對外商投資的優惠。在某些程度上對國內的企業來說，特別是對國內的制造業來說是不公平的，外商投資優惠是過分的。當然了也是我們加入WTO之后應該解決的問題，國內的企業對我們提出的要求很多，過渡優惠也造成了產業布局上和收入分配上的一些不是很好的形成了一些現象。比如說所得稅方面的優惠很多，而且是以某些開發區為單位的進行優惠。或者說是屬于外商還是什么，其他的這樣區別的進行優惠。而且我們看到一個現象中國的進出口補償貿易超過50%，這是全世界沒有的現象，補償貿易都是占很低的比重是輔助性的，而中國卻占了50%。

　　特別是在外面說中國是一個世界工廠，中國是世界的加工廠這么一個情況下，補償貿易在50%，實際上是非常的不匹配的。形成這個現象跟我們的稅制有關系，我們實行的是生產型的增值稅。現在像生產型的增值稅，除了中國還有印尼大概沒有了，但是開始階段很多的國家有實行生產型，慢慢的轉變成消費型的，并不能說我們開始就錯了，93年的時候我們要保證稅收的成功，而且我們要保證財政的增長，所以采取了。比如說法國開始搞的時候也是這樣，后來才改成消費型。

　　生產型增值稅對國內的設備采購不能進入增值稅的抵扣，而國際上都是消費型，而且進入抵扣，怎么辦呢？我們說就造成了特別是外商投資企業來了以后，說你的消費稅跟別人不一樣，最后我們一方面是鼓勵引進了先進的技術，因為技術常常表達在設備之中。另一方面也和稅制差距之間進行彌合，進口的都可以免增值稅。但是國內呢，即便是先進的也不能免增值稅，這就是不公平，對國內制造業來說是不公平。進口設備最多的是外商企業，這樣來講也是另外一個不公平。

　　這些問題我剛才說了我們需要思考的財稅改革的問題，我剛剛列舉了一些。產業結構啊，布局啊，分配啊，很多的。我們會發現都和財政有一定的關系。我們下一步就要改革了，我想為了使它緊湊一點，剛才是收入和財政政策方面相關的問題，從這兒改革，我們支出上的問題更多，我一會兒點一下。

　　進一步的改革首先是財政收入方面進行改革，稅種結構進行改革。第一增值稅轉型，我剛剛去了東北，問了一下情況，還不錯。我們說在六個行業實行了增值稅轉型。為了防止在一些過熱的行業轉型造成投資的過渡，我們設置一些門檻，特殊鋼設在了50萬噸，鐵和金設在了10萬噸，鋼鐵普通鋼設在了300萬噸的水平。不到這個規模不給增值稅轉型，因為我們怕，一邊投資過熱，一邊采取這樣的政策鼓勵企業投資怕這樣的問題。

　　總的來說執行的是不錯了。但是比預期的減稅要少，增值稅轉型政府要減一部分收入，但是比預期的少，當時都是地方財政和國家稅務局一起算帳，東北三省，增值稅轉型就這六個行業，這六個行業占了東北增值稅的70%。要減到116個億。后來我去看了也就50、60億，沒有那么多。

　　我也知道后來我想了想。稅務局希望在數上多說一點，我全年的財政收入增收的計劃影響比較大，明年給我下了預算下少一點，地方就希望說多一點，多從中央得到一點補助就這么回事兒。最后實際沒有那么多。

　　但是效果很好，確實是鼓勵了企業的設備方面的投資，設備方面的改革，本鋼今年增值稅轉型可以抵扣設備采購3億多稅收。這是一個增值稅轉型。我們在東北試，全國到底是多少減稅收入我們也不清楚。在東北試完了之后我們踏實一點，沒有原來估計那么大。我們最快也要在后年推向全國。這個專型就首先使進口設備和國內設備是公平的，因為真正全國轉型之后，進口的設備全部都要征增值稅，國內生產的設備也全要增值稅這一點就是公平的。

　　購買采購這些設備，或者是進行設備投資的這一方，可以在生產過程中把這部分增值稅抵扣掉，無論是進口的還是來自國內生產的。因此是鼓勵企業對進出口設備是同樣看來的，不是進口國外的先進設備就不含增值稅，采購國內的就含增值稅，不是這個概念，是公平，對進口設備也沒有不公平，原來是免稅的，現在可以抵扣，還是不含稅，所以是公平的。

　　再一個我們需要改的就是兩個所得稅的合并。所謂企業所得稅的合并，無外乎找到一個中間的稅收，一個稅率這個稅率是各方面接受的，然后和企業的優惠變成了對某些產業的優惠。這個對于不同所有制，不同投資的企業來說是公平的。我們還要考慮增值稅的擴圍問題，現在還考慮不到，但是要考慮。為什么第三產業發展不足，也是我們對服務業主要實行營業稅有關，在服務業上商業我們實行了增值稅，其他的行業實行的是營業稅，大家知道營業稅是一個重復征收的一個稅種。就跟我們過去工業實行的產品稅一樣，重復征收。

　　我們經常發現一些企業原來一部分屬于服務業的一些企業的職能或者是業務想分離出來，獨立化突出主干，馬上發現稅多了，因為分離出去之后變成一個新的銷售，增值稅我們說只是增值，而服務稅營業稅就又多了，所以這個營業稅不利于服務業發展的，早晚要改掉。

　　現在增值稅主要對工業和商業要擴大到服務業。這也是有助于解決，我們工業結構太大，第三產業發展不足這樣的問題。還有一個重要的問題是實行物業稅的改革，現在我看一些報紙也在討論這個問題。不搞土地的出讓你們大家拿到的房子放心嗎，都是政府的土地，比如說出讓到70年，這70年是放心的，所以還是要批租的。但是不能過分的依賴批租收入，要引入土地稅，實際上物業稅就是對土地。

　　在保守階段實行增收收入，而且作為地方稅，這樣就使地方收入中對工業的收入要減少。對生產要素的依賴要增加，有助于減少這個工業的過快發展。這是收入，支出方面，我說的不是某一項支出，而是大的講，中央和地方的支出。我們現在講五個統籌。

　　我們說稅收改革有助于這些按照五個統籌的要求使經濟健康的發展。中共16屆三中全會專門講了一段，大家如果關注可以看到，如何劃分好中央和地方各級政府的職能，確定財政關系，這是一個大問題。有一段講的很清楚，我只跟大家介紹一下基本的情況和扭曲，知道我們是什么樣的一種情況，今后改革會遇到的問題。

　　世界各國一般是三級政府，中央政府，省洲一級政府和地方政府，地方政府無論大小，我們是五級政府，中央省地市還有鄉，我們目前在進行的是撤鄉并鎮。但是五級政府規定我們不能把鎮撤掉。政府級次多，機構分散這是需要解決的問題。發展中國家或者是進入發展國家以前這一段這些國家也是發展中國家，都經歷過類似的事情。

　　我們再看一個結構，世界上平均中央公務員占全部公務員的比重不含軍隊占1/3以上，像歐洲比例更大，占到50%，日本占1/3，中國占8%，中央公務員只有8%，剩下的都是地方公務員，為什么？因為我們傳統上是一個計劃經濟時的命令經濟，上面下文件下命令底下辦。為什么市場經濟以后，一般的都是中央公務員占1/3以上呢？就是一個利益關系，誰該干的事兒就要誰干。咱們大的例子不說，說一個小例子，在美國國家的保護區，國家公務員沒什么怕的，包括國家林區。咱們不是，地方要說這個地方搞一個國家的資源保護區，我們只是補助一點。然后一切事情還是地方管。類似這樣的是誰應該做的事情，就是哪一級政府負擔，而且要出人。比如說美國人，農業方面很多的補貼，農業補貼是中央派的人去做的。在每一個農業縣都有人，我們是地方解決這個事情，當然我不是說我們要做這個事兒，我是說我們都是不是按照這應該承擔誰去辦，而是中央主要是一個命令性的機制，發文件要求你做的機制。這樣看中央的公務員只有8%。

　　從支出上看在一般的國家，我分兩類，發展中國家，中央支出占85%，地方占15%。這是一般的情況，沒有變，好多年沒有變，而發達國家中央支出占65%，地方支出占35%，而中國中央支出始終在1/3左右。地方里面大。這也是一個很重要的現象。這和公務員比較有關，真正的把這個區別開來，把這些支出的責任區別開，我們會發現這社會會發生一系列的變化，如果那樣做我們會發現，比如說通過安全方面，屬于地方治安的應該由地方管，屬于國家安全的應該由國家管這就意味著，目前從上到下公安系統分成兩塊。

　　如果這樣做就會發現涉及各地區之間法律方面民事方面糾紛應該由國家的法院管，國家的檢察院來受理，來提出起訴。而其他地方小偷小摸等等，當地的一些或者是非中型的案子由當地的法院做。我們會發現，我們把法院分成兩類了，一部分劃到中央來了，那么那些涉及比如說商業欺詐，虛假廣告，互相之間目前有一些地方法院，對方當事人帳戶的事情會發生一些變化。

　　這是一個很深刻的內容，目前實際上說我們沒有怎么涉及。全世界是一個地方分權的方向。我給大家講一個例子。02年印尼是兩億人口，原來中央的公務員占全國公務員的90%。事情基本上就是由國家管。02年改完了之后使中央公務員的比重占66%。這是一次地方分權，這個比重達到了印度的水平，他們是一個很歡欣鼓舞的地方分權，可以做到印度的水平。而印度的水平大致是一個發展中國家的平均水平。我們是8%對92%，平均是66%左右，就是公務員水平，支出水平當然中央更高一點，這就是非常大的問題，從計劃經濟轉型市場經濟的時候，發現很多政府結構發生了變化，為什么政府要五層，實際我們解放初期也就是三層。

　　中央省地區是排出機構，然后是縣，后來就變成了五層，應該計劃經濟要一層一層的分解，沒有層次不成，市場經濟之后你會發現這個層次太亂了，會發現各級政府之間職能分配不對了，這個要改，那才是一個根本性。如果把這個改完了之后，我們會發現我們是走向了一個市場經濟政府管理層次方式的變化。特別是在收入和職能上的一些扭曲，在不斷層級之間的扭曲，使政府主導的經濟不穩定，不能體現五個統籌等等。這些結構性的問題不通過中長期的改革我們是很難解決的。

　　管理國家方式的轉變就必須是改革，改革就帶來了非常大的利益的調整，我剛才講的都是改革利益的調整。比如說我們簡單說一個、兩個所得稅合并的改革，講很多年了為什么改不到。我們有一些短腿的部分補不上來，我們長的不長，這些我們不會獲得一個持續的一個解決。在經過一定調整會出現不穩定現象。因此這些改革從我們財政部來講是在思考的，有機會我們就要推動它，謝謝大家。