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暨2005年中國社會經濟形勢分析與預測國際研討會
時間：2004年12月1日下午
地點：北京國際會議中心二層第會議廳
主持人：發現雜志社社長夏令生
嘉賓：
王大用 國家開發銀行專家委員會常務副主任
林毅夫 北京大學中國經濟研究中心主任
陳 放 北京創意村有限公司董事長
高培勇 中國社會科學院財政與貿易經濟研究所副所長
主持人：謝謝著名的策劃大師陳放先生。下一位我們演講的嘉賓請高培勇教授。
高培勇：女士們先生們大家下午好，論壇進行到現在這個時間大家往往是比較疲勞的時候。所以我簡單的講一講。大家知道我們中國十年之前，94年開始實施，那一次的中國的稅制改革是歷史上規模最大，影響最深遠的，我們用新稅制來概括他，到十年之后我們又在謀劃新一次的稅制改革，為了和上一次有所區分，給他起了一個特殊的名稱叫做新一輪稅制改革，我們今天想花一點時間把這三個方面的主要問題跟大家做一個報告。希望對大家在從事的時候有所幫助。
先請大家隨我一起觀察一下，我們今天所處的兩個背景，背景之一我們稅收在今年出現了高速的增長，大家知道今年的1到6月份中國稅收增長很高，到9月份增幅為26.3%，如果大家對中國稅收的發展軌跡有所記憶，應該可以看到今年的增幅只不過是前十年的一個延續。過去9個月當中每個月都在增長，到年底我們可以講全年稅收增加5000億元到6000億元人民幣，是完全可以實現的。因而這給我們帶來了一個大的問題，表面看起來不是問題，但實際上在中國特殊的國情下會演化為復雜的問題，就是對于超生出來的收入如何處置。按照現行的體制安排應當是直接轉化為政府部門的支出，就是今年政府部門收入多少要支出多少，不過大家熟悉政府預算編制規律的人知道，今年的支出盤子如果做大了，明年的支出基數還是進一步做大。
明年的稅收計劃基數也會進一步做大。所以做理論研究的人，做政策分析的人會提出一個問題，究竟我們需要多少稅收，究竟目前稅收收入的規模，是我們在94年規定的時候想要的收入，如果我們的任務是編到每一年稅收收入的預算，不要讓它超出計劃如此之多。因為很多之所以出現這種增長還是我們對稅收收入的規矩把握不準，如果不是那么抓緊進行新一輪的稅制改革，使它回到我們想要的水平，因而我們知道這樣的特殊背景實際上突出了新一輪稅制改革的必要性和緊迫性。
第二個背景，還有幾天2004年的中央經濟工作會議就要召開了，我們正在期待著這一年的中央經濟會議，為來年的宏觀經濟定調，來自各方面的信息已經傳遞給大家，明年財政政策要實行專向調整，那就是實施6年的財政政策，走向穩健的財政政策，事實上穩健的財政政策早就有呼吁了。
今年的5月27號世界扶貧大會在上海召開，會議到尾聲的時候，財政部長到會致詞，致詞本來是非常短的，但是致詞之后各方面的人士提出了一系列的問題請他回答，所有的問題集中起來，無非是講宏觀經濟環境已經發生重大的變化了。起碼對98年啟用經濟政策的時候不是小的變化，而是翻天覆地的變化，但是財政部門發出的財政政策依然是積極，人們問為什么財政部門，財政政策總是以不變應萬變，在那樣特殊的發問之下，他做了回答。
說隨著宏觀經濟變化財政政策也要變化，這就是有關中國財政政策表述的一個重大的轉折點，所謂中性無非就是財政收支，從擴張性的軌道逐步的退出來，而走向收支平衡的道路。即將召開的中央經濟會議給下的定義是松緊適度，所以我們可以認為穩健的財政政策是中性的政策，這就是今年5月份以來，圍繞所謂中性財政政策做出的一個統一的規劃。
不過在我們預計財政政策實行專向調整的時候千萬不要理想化，因為我們已經實行了六年的財政政策，我們不能指望在實施穩健的財政政策的背景之下，政府的支出會有多大幅度的減少，政策的財政赤字會有多少的削減。那么在這樣一種層層的制約因素的一種交互的作用當中，能夠有所動作，很可能是在財政支出結構上有調整，其中的一個調整就是把財政支出當中的一部分錢讓出來用于啟動方方面面的改革，改革樣花錢，但是花在改革上的錢和其他的錢不同。
當我們初步把握了有關金融稅制改革的兩個重大背景之后，我們探討一個內容比較容易，事實上關于新一輪稅制改革的方案早就對外正式發布了。我這里把有關新一輪稅制改革具體的方案用幾個要點概括出來。叫十二次原則加八項內容。每一次都會提出不同的指導思想，以表明這次改革想干什么，最后達到什么目的，這一輪的改革有12字來表明。用這個和以前的對照發現他們具有明顯的差異，主要的差異在于上一輪的稅制改革是一種顛覆性的稅制改革。而這一次稅制改革主要在技術的操作層面。
它是在已有稅收制度基本框架的基礎上，著眼于完善性的，因此它的動作不是很大的。為什么這樣講，大家可以稍微回憶一下，上一輪的提法是16個字。隨便拿出幾個字提議可以看到他的顛覆性的意義。比如統一稅法，今天我們聽到統一稅法的時候，他們認為是正常的一個事兒。但是在10年之前，統一稅法的時候是遭到非議的，非議是兩個方面，其一中國的經濟發展差距社會發展水平千差萬別，為了能夠以統一的制度去面對千差萬別的客觀經濟發展現實，我們經常說的一句話叫做因地制宜。而中國改革開放是梯形的，當你提出用統一的稅法面對全國的土地的時候，就有人問你還要不要給特區的優惠，還要不要給開發區的特殊安排如此等等，因此在那個時候用統一稅法，作我們的改革的原則是要用很大的勇氣的。
再比如公平稅負，這個在今天我們都習以為常，大家認為這就是我們應該遵守的稅收的原則，但是十年前不一樣，有人問中國的企業是所有制的差別的，對不同的所有制實行統一的無差別的待遇，還要不要堅持公有制的主體地位如此等等。大家可以體會得出。所以我們說那一次的稅制改革，的確是有一種帶有伴隨著市場經濟體制的建立，而重新構建與之相適應的稅制體制的特殊的希望值所在，對照那一次我們今天可以這樣說，正在進行當中的新一輪稅制改革不會打破原有的大的格局，而是在這個框架之內做進一步的小幅度的回調。
第一項內容是完善出口退稅制度，這個在去年10月份已經公布，今年1月1號在全國實施，到現在將近一年的時間過去了，由于他寫在稅制改革8個內容之首，所以我們認為，它的正式啟動事實上是新一輪稅制改革開始的標識所在，到目前位置可以肯定，政府在企業之間在出口退稅上的問題已經基本到位，剩下的問題是政府之間的利益和成本的分配問題。
第二的內容是統一各類企業制度，我們雖然加入WTO幾年了，但是中國的內資企業和外資企業之間存在的制度還不完全一樣。其中重要的是內資企業所得稅和外資企業所得稅要實行兩法合一，這一點我想不管是國內的還是國外的都深有感受，我們帶來的是內資和外資的企業相差10個百分點，讓內資企業背負著比外資企業高達10個百分點稅收的差異去競爭，那結果可想而知，所以必須要改革。
第三是增值稅的改革問題，在十年之前，設計增值稅的時候，那個時候我們不知道生產型增值稅的種種弊端，也不知道世界上實行的增值稅的類型大多數是消費型不是生產型的。但是當時的背景促成了這樣一個方案的形成。大家還記得92年93年到94年的時候，中國處于一種惡性通貨膨脹的環境當中，來自企業固定資產投資的通貨膨脹勢頭是非常猛的。如果當時設計出一個增值稅，在相當程度上是主張固定資產投資規模膨脹的勢頭，所有的手段都用來抑制通貨膨脹的時候，新的政策的出臺也要打上反通貨膨脹的烙印。
第二主要的問題是提高政府的財政收入，怎么去增加，所以在當時的背景條件下肯定是著眼于做大增值稅，這兩個背景是當時出臺生產型增值稅特殊的原因。
現在的問題是十年之后的今天我們財政收入已經不說達到鋒利的程度，但是對于十年前是今非昔比，今天雖然我們面對通貨膨脹的威脅，但是現在的經濟形勢和十年前有相當大的差別。允許企業將投資固定資產所含的稅款納入到抵扣的范圍內是可以的。
第四是消費稅，消費稅是附加稅，是附加在特殊商品之上的稅。這是一個與時俱進的稅種。十年前大家看到人家洗澡用洗發液的時候，大家腦子中的想法是什么呢？說這個人可能是比較富裕的家庭，因為當時我們剛剛結束了用香皂，看到這個以后就想肯定是比較富裕的人才能使用，但是十年后當您看到有人洗澡不用沐浴液的時候你就想要么這個有特殊需求，要么就是比較困難。所以我們今天做一個事兒，把以往認為是奢侈品，而今天成為生活必需品從消費稅中請出來。
有很多消費品的范圍在今天是奢侈品，但是在過去的時候沒有想過，我們還要把它請到這個稅種當中，這就是消費稅改革的緣由所在。
第五改革是個人所得稅跟大家相關。中國的也好，世界的也罷，除了給政府帶來收入的基本功能之外，重要的是用他來調節人與人的收入分配水平。中國的收入分配水平的差距已經夠大了，理論屆有各種評價，我不用說，我想說的是十年前當我們設計個人所得稅的時候，并沒有想用他來調節人與人之間的收入差距，但是我們想那個時候我們的收入差距不是沒有，但是很小的，和今天相比不能同日而語，在那樣的情況下，我們賦予它的功能就不會像今天這樣繁重，像今天這樣給予高的期望值，但是今天我們面對差距越來越大的局面的時候，我們就不能不對個人所得稅改革了。
我們的個人所得稅可以分為若干。每一類所得稅適用一套規定，有一套稅表對他。每一類所得稅都是實行的，是在那一個環節領取收入的時候由收入的單位扣除的，最大的優點是便于管理。但是我們知道，人與人之間的收入分配差距最好的辦法是以人為單位，把所有的收入來源加總求和，和另外一個人做比較，因為每個人收入獲得的渠道是不等的。因而世界上關于個人所得稅的發展趨勢是由分配逐步的走向綜合，或者是實行分類與綜合相結合。我們現在的水平雖然不能一下子走到綜合，但是提出這個綜合的方向還是必要的。
第六是城鎮建設稅費改革的問題。中國是一個稅收高度集中的國家，不可能在中央沒有做出統一部署的情況下，讓某一個地方單獨去實行這一個稅種，但是中國開征物業稅是勢在必行的。物業稅是從香港過來的概念，它實際的意思是房地產稅，房地產稅又屬于財產稅當中的一個系列，我們中國現行的稅制體系當中，大家觀察一下就會注意到基本上是沒有多少財產稅這些稅種的，有的也是圖有其名，這是我們在調節貧富差距的時候所遇到的一個軟肋。最近遇到兩個事兒，一個是我們系統一個非常著名的經濟學家評論現行的稅制，他說從整體上看是一個偏袒富人的稅制，他說你看所有的稅種放在一起都是大眾的，沒有專門針對富人設置一種或者是幾種的稅收，目的是為了調節貧富的差距。我們看的確我們的財產稅到現在為止還沒有正式的啟用。
第二今年的10月份在人民大會堂召開了2003年中國納稅企業百強榜的新聞發布會，按各類企業排榜，這是第四次發布了。每次發布納稅百強榜我們會看到這樣的事情，人們總把這個榜和中國的富豪榜相對應。今年會議剛結束馬上記者就圍上來提問，說你看前幾年就有這樣的說法，今年剛剛公布了富豪排行榜，你們又拿到了一個納稅排行榜，我們發現很多的富豪都沒有在這兒出現，他是不是這些富豪偷稅是不是要追究啊。簡單的回答很容易，但我想到了社會學家的一句話我這樣解釋的，我是可能有偷稅的情況。但是除了偷稅方面的原因之外，我們還必須注意到中國的稅收體系當中關于財產稅的缺失問題，大家知道人與人之間的貧富的差距應當是通過三個方面的視角測的。一個是收入。第二是支出或者是消費。第三是財產。我若干年積累的財產比你多我也比你富有，前兩個指標叫流量方面的指標，后一個是存量方面的指標，而我們現行的體制當中，大量的是在流量的，都是在流量方面是調節貧富差距的。而基本上沒有什么稅種去觸及到人們的財產，而事實上人與人之間貧富差距重要的決定因素我以為不在流量，而在存量，正因為存量比別人大，才能獲得收入，去花費你的支出，所以我們看到類似物業稅的出臺是勢在必行的。
第七項改革是中央和地方的關系問題。我提醒大家注意這里是稅政管理權，而不是稅收管理權，因為我們不可能在高度的背景條件下，給地方多少相應的稅收立法權，松動的只能是規定一個幅度，在這個幅度之內讓各級地方政府進行某種調節，就是限于稅收政策層面的管理。第八是城鄉稅制的統一化問題。中國的農民除了城市居民承擔的稅收之外，來額外背負著農業稅，如何消除農業稅始終是困擾政府的問題，不過今年這方面的好消息連續不斷，我們已經看到農業稅已經由國務院出面，全部在三到五年之內全部取消。這是我們關于新一輪稅制改革內容的一個基本的圖解。
不過大家注意，這8個方面的內容并非是齊步走的。這個稅制改革是漸進型的，因而我們在這8項內容當中尋找近期排在前位的改革。根據我們的理解在8項中在前列的主要有三個。第一是增值稅允許社會投資含稅款與抵扣，我們看到從今年10月份開始，在東北地區8個行業已經開始改革的試點了，而且可以看到因為增值稅的改革不能讓一個地方獨立的改革，所以試點的時間不會無限期的拉長，只能在試點取得經驗之后迅速的推廣。因而我們預期這個改革的進程是比較快的，大家關心它的效應。給我們企業居民帶來什么樣的影響，我想效應可能是多的層面的，但是最集中的環節大家關注的是稅負的變化問題。
經過測算現在比較準確的數字是東北三個省增值稅的轉型改革政府要付出150億元稅收減少的代價，反過來講這150億元要從政府的口袋里轉到東北企業的口袋里，在全國如果這個方案向全國推廣政府將少收1500億元的增值稅，這1500億元將從政府的口袋里轉到人民的口袋，這是我們說的第一個重點。
第二個是兩法合一，就是我們內資企業和外資企業合并的問題，我們剛才講這兩個稅法的合并要一起進行，對內資企業而言是減負的。因為兩法合一的基本傾向是內資企業向外資企業的所得稅靠攏。對外資企業所得稅來講可能會出現有增有減的格局。把兩位企業放在一起，算大帳我們可以說全國將一年少收500億人民幣的所得稅。
第三個重點農業稅制。對農業稅的改革最初的目標是給農民減負，目前是給他們增加一點可支配收入。而且我剛才也講了，從今年開始這方面的改革步子大大加快。我們需要關注的是全國將給農民增加多少收入，我們這樣算如果把農業特產稅取消的因素考慮在內，如果把全部的農業稅全國的取消，兩者相加將有700億元的收入由政府部門轉到農民的家里，所以我們說這整個稅制改革方案的8項中，僅僅其中三項內容將會按03年的數字計算，將會有2700億的收入由政府部門進入到民間部門，媒體也這樣概括，叫做新一輪稅制改革的成本至少要在2700億元人民幣左右。而且大家注意這是根據2003年的數字測算出來的，如果按照04年的數字測算可能帶來的影響還要進一步加大。
這是全國各省市農業稅減免情況的匯總材料。總的看改革方案比較適合中國國情各方包括企業，包括居民在內對新一輪稅制改革的啟動，已經形成了好的勢頭，大家希望快一點的出臺，但是我們看到的狀況不令人滿意。比如說東北的改制試點早就應該在4月份啟動，但是直到9月份才形成比較好的方案，10月份才開始啟動。只是農業稅的進展比較快，大家問為什么已經寫入的東西，為什么實施起來不是那么領人滿意呢？即使他所遇到的障礙始終是兩個，一個是收入方面的，我們都已經知道，新的稅制改革要花錢。所以政府能不能承受這方面的負擔，能不能經得起財政收入減少的振蕩始終是一個問題。其二今年以來關于經濟過熱這樣爭論一直存在，而這一輪的稅制改革是以減少政府收入作為基本的，所以很多人擔心，新一輪稅制改革大量的收入進入民間的可支配收入，會不會一下子轉化為固定資產投資進一步膨脹的資金來源，形成所謂逆向調節。
關于這兩個方面的難題，事實上一直是困擾新一輪稅制改革沒有啟動的原因。這一段我們做的工作不是優化稅制改革的方案而是破解難題，現在可以看新一輪是要花錢的，要啟動就要把該花的錢備好，那么就要找一個適當的時機，什么時候錢都什么時候啟動，我們發現現在這個時候最近這一、兩年就是中國政府收入增幅最大的時間。為什么這樣講？從94年以來中國的收入一直在高的增長，每年政府分析究竟什么原因支持了稅收的增長，政府用三個因素解釋。第一經濟增長。第二政策調整。今年有一個政策或者不叫政策叫通貨膨脹帶來的稅收收入增長。
第三個因素是加強稅收的征管，稅務局這幾年一直在增加征管。我們說這三個因素組合在一起就支撐了過去十年稅收的增長。除了第一個因素可以依賴以外，后兩個方面的因素都是不可持續的，你不能只要政府不斷的出臺政策來支持政府增加稅收收入，也不能指望我們永遠生活在通貨膨脹的環境中，同時也不能指望稅收收入的增加完全依靠稅務局增加，征管的努力實現。我們稅務總局部有一個統計這樣講，1994年進行稅制改革的時候，那個時候我們只有50%多一點，也就是說按照制度如果征收百分之百，只有50%可以上交國庫當中，經過這十年的努力，稅收已經由50%提升到70%多了。這就告訴我們過去我們是在50%之內去增加收入，今后我們要在30%甚至是20%當中去增加收入，這一切告訴我們，現在是中國稅收收入的巔峰時期。大家從這個圖形可以看到，這個增幅進入了比較大的平臺，不會再出現跳躍式的增長。
第二個時機我們剛才已經講了，實施了六年和七年之久的中國機制財政政策，從今年下半年起要開始轉向明年要走向穩健的財政政策。穩健的財政政策要帶給大家的是什么？剛才我已經講了，我們所期望的絕不是政府支出規模的極大削減，而只是增速的放緩，能夠對穩健的目標有所貢獻的動作，基本上是把義已有的財政支出的頭項目標擴寬，原來主要是發行長期建設國債，主要是用于重點建設基礎設施，從今年以來我想明年也會繼續下去，就是關于財政收入增量的投向將拓展于在建工程。第二項五個統籌，我們所說的是一種不管是城鄉的統籌或者是區域的統籌，都是需要國家加大投入的，第三個項目就是支持改革，稅制改革在所有的改革當中是排在第一位的，改革的重點把錢銀子用到支持改革的市場當中去就是貫徹穩健的重要舉措之一。
新一輪的稅制改革主要是減稅，就是給民間增加需求，就是加大經濟過熱的壓力。抬高物價上升的勢頭，因而是一種逆向調解，我們說常理看的確如此，大家注意，當我們把這種純粹的可以和任何書本上拿來的常識的，在一種現行的體制下我們不得不必須，我們設想一下如果我們不進行稅制改革，那就會隨著政府收入的增長這比錢將直接轉做政府支出擴張的財源。
而且通過增長支出所形成的擴張效應和我們所說啟動稅改帶來的形成擴張效應兩者比，大家又會發現一個道理，宏觀經濟學基本原理，我們用于增加支出帶來的擴張效應遠遠大于實施減稅帶來的擴張效應。當進行這樣一種比較分析的時候，我們可以有把握的講啟動新一輪稅制改革也是一個實施穩健的財政政策的一個必要舉措不是在實行逆向調解，事實上實行的是正向調解。
第三是中國的改革有一個帶有規律性的現象，每個改革時期都是財政稅收改革打前陣。當改革進入到知識創新的時候，又是94年的稅制改革為整體的改革的轉型鋪了路，搭了橋，今天我們面對的是改善市場經濟體制。比如說收入分配制度的改革，比如說貧富差距的縮小問題，我們剛才已經說了，事實上都是需要稅收制度打前陣鋪路的。
根據這樣的分析我們對于新一輪改革前景的預期是樂觀的，可以做這樣的結論，增值稅按照一般的規律它應當不遲于在06年把改革的方案向全國推廣。企業所得稅因為他是立法層次最高的稅種他需要全國人民代表大會的通過，樂觀的估計他的改革方案可以在明年的全國人民代表大會上討論通過，再過一段時間國務院拿出細則拿應該很快向全國推廣，增值稅的改革是方方面面共贏的改革，每個企業甚至每個人都可以從增值稅的改革中獲益，而企業所得稅的改革并非是所有人都能得到稅后效益增加的。
因而把兩個方案的改革組合起來一同推動將是減少阻力贏得方方面面支持的適當選擇，所以我們說兩個方面稅種改革推出的最佳時間是06年1月份。我要說的就這些謝謝大家。
主持人：感謝高培勇教授的演講。在今天下午論壇到此結束。
(結束)
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