11月1日，農用地轉建設用地暫停審批到期，農用地解凍了！作為中央政府宏觀調控主要手段之一的土地政策，在經歷半年的“三個暫�！钡募眲x車之后，開始執(zhí)行一項嚴格而穩(wěn)定的新規(guī)定。10月28日，國務院在京召開全國深化改革嚴格土地管理工作電視電話會議。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶作重要講話，要求貫徹執(zhí)行《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》。

    與此同時，國土資源部表示，土地市場治理整頓不會松懈，清理開發(fā)區(qū)和糾正違法違規(guī)占地的工作將一抓到底，絕不走過場。不符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的開發(fā)區(qū)，用地申請將不被批準。

    但仍有人士表示擔憂，農用地轉建設用地解禁后，會帶來新一輪的房地產用地快速反彈。據有關方面介紹，上半年以來，全國不少地方出現了一種特殊的耕種模式——撒種毛豆。這種耕種模式的特殊之處在于：毛豆種子播種在一些被查出是違規(guī)的開發(fā)區(qū)工地——原本都是上好的農田上；播種方式是胡亂撒種——與精耕細作無關；種毛豆只問耕耘不問收獲——用毛豆苗遮掩荒地擋人眼。農民稱這些毛豆苗為“遮荒布”。國務院關于暫停農用地轉用審批半年的期限已至，各地都在等待的就是土地解凍的這一刻。不知有多少“遮荒布”將重新進入開發(fā)運作。

    開發(fā)商坐等政策“解凍”

    目前，已有種種跡象顯示存在房地產用地反彈的危險。據有關媒體報道，在南京市郊的金江公路兩側，可以見到成片的農田依舊在撂荒。在政府公開的信息中，江寧區(qū)湖熟工業(yè)園一個多月前已被撤銷，但這家工業(yè)園仍向前往的記者推銷園區(qū)投資環(huán)境如何優(yōu)惠。

    湖熟經濟技術開發(fā)總公司總經理郭某對媒體記者說，工業(yè)園“二期不會遇到問題，整頓只是時間概念”。

    郭遞給記者的一份湖熟鎮(zhèn)工業(yè)投資指南寫明：工業(yè)園區(qū)規(guī)劃4.4平方公里，進區(qū)企業(yè)“使用土地可采取無償使用、出讓、租賃、以租代售等多種靈活方式；土地出讓使用手續(xù)辦理后，預付30%款項即可開工，余款分期支付”。

    他說，現在取消的只是園區(qū)名稱，“從大的方面講，這個園區(qū)是取消了，但整個政策、管理實際上還是和原來一樣，園區(qū)只是政府給的一個名號而已”。

    南京郊區(qū)的一位工業(yè)園負責人說:“可以說，開發(fā)區(qū)真正撤并,南京沒有幾家在操作�！币驗椤霸S多項目基礎設施已建到一定的規(guī)模,有的已經建好,農田灌溉系統(tǒng)早已被破壞,地里鋼筋水泥樁矗立,沒法復耕�！�

    “如果真的退耕了，政策一松，別人沒退的項目可以重新報批上馬，那我怎么辦？”

    房地產用地擴張有五大誘因

    針對開發(fā)商坐等政策解禁的現實情況，以及圍繞農用地轉非農建設用地暫停審批到期能否引發(fā)新一輪房地產投資浪潮、能否造成用地擴張急速反彈等問題，本報記者專訪了國家統(tǒng)計局中國經濟景氣監(jiān)測中心張海旺、席念霞兩位專家。

    國家統(tǒng)計局經濟景氣監(jiān)測中心研究室副主任張海旺指出，農用地建設開發(fā)解禁后，房地產用地確實存在反彈的風險。

    第一， 暫停審批到期的影響。張海旺介紹，數據顯示，在今年4月29日國務院要求全國暫停農用地轉用審批后，房地產購置土地面積出現大幅度下降。1至5月迅速下降至9.8%，接著1至6月進一步降到2.8%的低點。1至7月和1至8月雖然有所恢復，但均只有6.0%，處于較低水平。但也正因為對房地產用地擴張的迅速控制缺乏間接性和彈性，暫停審批到期后可能出現反彈。

    第二， 土地出讓方式和管理體制不適應市場規(guī)律。張海旺、席念霞兩位專家指出，土地作為基本的生產要素，必須充分發(fā)揮市場的基礎性調節(jié)作用，才能使之得到更有效的配置和節(jié)約。但過去除存在土地招標、拍賣、掛牌出讓方式，還存在與市場化相背離的協(xié)議出讓方式。今年上半年，協(xié)議出讓土地面積占整個土地出讓面積的71.2%，相當于招拍掛出讓土地面積比重的2.5倍，但協(xié)議價款僅占整個土地出讓價款的38.4%，只相當于招拍掛出讓土地價款比重的62.3%。由此除釀成嚴重的土地圈占、倒賣和浪費，滋生形形色色的土地尋租現象，還導致包括房地產在內的用地擴張。

    目前雖然統(tǒng)一實行土地出讓招拍掛方式，但仍然受到作為出讓主體的政府多方面嚴重沖擊，或為傳統(tǒng)的土地管理體制所束縛，如少數縣市繼續(xù)以“招商引資”為名，繞過市場出讓程序，先行立項，先行選址定點確認土地使用者、土地用途、土地面積和造價；有的地方拋開市場規(guī)則，隱藏經營性土地出讓信息或不及時、不充分公開信息；有的地方脫離市場透明規(guī)定，在經營性土地出讓中暗箱操作假招標、假掛牌、假拍賣或陪標、串標等；部分領導干部甚至仍通過打招呼、批條子等形式干預經營性土地出讓，所以還不能從制度上有效遏制政府影響下的房地產用地擴張反彈。

    第三， 土地的違規(guī)違法批占等行為還會存在。張海旺說，土地的違規(guī)違法批占，是市場和經濟手段無力完全控制的，也與房地產用地擴張反彈息息相關。2003年，經土地市場秩序治理，發(fā)現土地違法行為17.8萬件，收回土地面積5878.4公頃。今年1季度，全國土地違法案件立案涉及土地面積14243.75公頃，截止到3月末收繳土地面積1016.72公頃。到今年8月末，還通過行政性手段共撤并各類開發(fā)區(qū)4813個，占開發(fā)區(qū)總數的70.1%，核減開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地面積2.49萬平方公里，占原有規(guī)劃面積的64.5%，已退出土地2617平方公里，復耕1324平方公里。今后，除土地違法批占行為不可能杜絕外，停止暫停審批農用地轉非農建設用地后，可能減輕違規(guī)用地的行政控制壓力，引起土地通過違規(guī)批占途徑反彈。

    同時，據有關部門統(tǒng)計，2003年開發(fā)商囤積土地70萬畝，占國家土地儲備總量的4成以上。按國家統(tǒng)計局最近對3000家重點房地產企業(yè)的調查，近1/3房地產開發(fā)企業(yè)擁有土地儲備。既然大量土地在購置之后的環(huán)節(jié)被部分開發(fā)商占壓和利益集團圈占，擴張增量土地就成為另一部分開發(fā)商和利益集團的必選之路。

    第四， 高土地資源投入住宅比重過大。過去對豪華住宅總量過多的關注，主要集中于其對房地產投資擴張和房價高漲的直接拉動，而往往忽視它對房地產用地擴張的作用。僅住宅中的別墅、高檔公寓，2003年投資6329872萬元，占住宅投資的9.3 %，比同期經濟適用房投資多110039萬元，比1997年和2002年分別增長301%和22.4%；新開工面積2349.3萬平方米，占住宅新開工面積的5.4%，比1997年和2002年分別增長400%和3.1%；銷售面積1449.87萬平方米，占住宅銷售面積的4.9%，比1997年和2002年分別增長470%和16.8%；竣工108525套，占住宅套數合計的3.6%，比1997年和2002年分別增長147%和11.0%。今年1-8月，包括別墅、高檔公寓在內的非經濟適用房投資占住宅投資的92.6%。每套別墅、高等公寓等豪華住宅數倍甚至數十倍于經濟適用房和普通住宅的面積，不僅資金投入多和價位高，而且占用土地量大。因而其比重增加，除直接拉動房地產投資和房價的快速增長，還是房地產用地擴張及反彈的深層結構原因。

    第五， 土地集中開發(fā)和企業(yè)規(guī)模經營水平低下。兩位專家一致認為，土地集中開發(fā)和企業(yè)規(guī)模經營水平，一定程度上決定房地產用地數量。房地產近幾年不僅土地購置總量大幅擴張，而且企業(yè)數量也迅速增加。2003年房地產開發(fā)企業(yè)達到37123個，比1997年和2002年分別增長74.4%和13.8%。但土地開發(fā)集中度和企業(yè)規(guī)模經營程度低下。2003年，每個房地產開發(fā)企業(yè)平均本年購置和完成開發(fā)土地面積分別為1萬平方米和0.6萬平方米，平均投資額、銷售額分別為0.28億元和0.24億元，平均施工面積和竣工面積分別為3.2萬平方米和1.1萬平方米。

    據有關專家計算，2002年全國前14家房地產上市公司商品房營業(yè)收入僅占整個產業(yè)銷售額的3.1%，而香港前10家房地產集團占據的市場份額達80%。今年以來，許多房地產企業(yè)非但沒能將土地供給減少，化作土地集中開發(fā)和企業(yè)規(guī)模經營的動力，而是將它視為增長房價和短期獲利的條件，錯失提高土地和企業(yè)集約化水平大好機遇。因而不僅難以有效地緩解土地供應緊張的壓力，也沒有明顯地改變土地高投入的經營方式。

    防范用地反彈意義重大

    在談到防范用地擴張的好處時，兩位專家認為，當前防止房地產用地出現擴張反彈，意義重大。

    首先，可以制約房地產投資反彈。席念霞介紹，用地擴張加劇了房地產開發(fā)投資的過快增長。長期以來，房地產開發(fā)企業(yè)資本金或自有資金嚴重不足，到2003年，平均僅占其開發(fā)投資資金來源的15.5%，低于當時國家規(guī)定標準近一半；今年1季度，比重雖然提高到18.2%，但離國家原來和今年規(guī)定的新標準分別低11.8和16.8個百分點。因此，為發(fā)動和支撐其投資快速增長，許多房地產開發(fā)企業(yè)，通過圈占、倒賣低價購置的土地積累資金，特別是通過抵押低進的土地獲得大量銀行貸款。席念霞說，去年房地產開發(fā)企業(yè)土地轉讓收入達279.7億元，相當于同期土地購置費的13.6%。轉讓土地可以獲得巨大收益，這讓許多開發(fā)商更加熱衷于大量低價圈地。

    最近，房地產開發(fā)投資增長速度小幅回升，除銀行貸款增長趨穩(wěn)，特別是由個人貸款轉化而來的定金及預付款急劇增長外，也與暫停審批期將結束和土地預期向好高度關聯(lián)。對此，張海旺強調，要特別防止審批解凍后房地產用地擴張反彈的風險，以抑制它在其投資中的提速作用。

    其次，兩位專家表示，防止房地產投資通過土地擴張反彈，將避免供給總量過大局面的反復�！半m然今年前3季度，商品房銷售面積增長高于商品房竣工面積9.8個百分點，帶動房屋空置面積下降，但空置面積過大的格局尚未發(fā)生轉折性變化�！毕�念霞指出，到今年8月末，全國空置一年以下的商品房面積仍然有4000多萬平方米，占總空置面積的41.5%。

    再次，兩位專家指出嚴防房地產用地擴張反彈，可推動耕地的嚴格保護。

    專家建議五大對策防范用地擴張

    為防止農用地轉非農建設用地暫停審批到期可能出現的房地產用地反彈，張海旺、席念霞兩位專家建議，可考慮從五方面采取相應措施。

    首先，要突出和完善市場和經濟手段。一方面，要抓緊制定與土地招拍掛方式相適應和相配套的具體操作規(guī)范，消除土地出讓方式運行的障礙和低效性。另一方面，要大力推進土地管理體制的改革，特別是加快省以下垂直管理體制改革，把省以下政府從土地出讓的主體上分離出來，轉變各級政府具體管理土地職能，同時抓緊探索市場化的土地經營主體，構建科學規(guī)范的土地管理體制，革除土地管理體制中計劃經濟的頑疾和對土地價格、市場規(guī)律過多外部干預。要對各種濫批濫占土地行為，進行經常性的法律查處，彌補市場、經濟手段的不足和排除土地價格、市場運行中的不健康的因素。

    其次，要促進存量土地開發(fā)。采用嚴格限期、經濟處罰等綜合手段，促進房地產存量土地的開發(fā)和利用效率，有針對性地緩解其土地新增矛盾和壓力。

    再次，要降低別墅、高檔公寓等高土地投入住宅比重。切實加大住宅結構調整力度，尤其是要通過對別墅、高檔公寓等高土地投入住宅的金融、土地準入門檻的規(guī)范和強化，以及對違法、違規(guī)貸款和批占土地行為檢查、處理，降低其在住宅中的比例。

    第四，提高土地和企業(yè)的集約化水平。要區(qū)別情況，對土地集中開發(fā)和企業(yè)規(guī)模經營水平高的企業(yè)，給予資金、土地供給等方面的傾斜和扶持，并結合必要的退出機制，限制和淘汰土地投入大、集中程度差、規(guī)模效益低等企業(yè)，引導、推動房地產土地開發(fā)、企業(yè)規(guī)�；�水平的提高，及土地資源的節(jié)約。

    第五， 要對農用地轉用繼續(xù)進行嚴格限制，并且對農用地轉用實行有效的指令性指標政策。