民辦教育：為什么沒有實現(xiàn)帕累托改進

　　談到教育產(chǎn)業(yè)化，就不能不談民辦教育，民辦教育被認為是教育產(chǎn)業(yè)化利國利民的一 個典型。根據(jù)最新的統(tǒng)計，到2004年年初，我國共有各級各類民辦學校6.12萬所，在校生總規(guī)模達1115.97萬人。

　　中國大陸自1980年代開始興起民辦教育的浪潮。當時的大背景是國家經(jīng)濟剛剛復興，政府難以承擔沉重的公共教育經(jīng)費支出壓力，面對龐大的教育需求，公辦學校所提供的教育 服務遠遠不能滿足實際的需求。

　　“到上個世紀80年代中期，中央有一個新的提法，鼓勵個人采用多種形式辦學。”北京理工大學高等教育研究所楊東平教授說。他所說的這個肯定多種形式辦學的新提法，是指1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，《決定》中明確提出，地方要鼓勵和指導國營企業(yè)、社會團體和個人辦學，并在自愿的基礎(chǔ)上鼓勵單位集體和個人捐資助學。

　　此后，1987年頒布的《中華人民共和國憲法》確定了社會力量辦學的合法地位。楊東平認為，在1992年鄧小平南巡講話之后，中國民辦教育進入了真正的大發(fā)展時期。1993年《民辦高等學校設(shè)置條例》對民辦教育明確了“積極發(fā)展、大力支持、正確引導、加強管理”的十六字方針，1997年8月，國家又出臺了一個《社會力量辦學條例》。

　　浙江大學民辦教育研究中心主任吳華教授認為，民辦教育減輕了對政府公共教育經(jīng)費的需求壓力，對于改善教育供給和增加教育的選擇性發(fā)揮了重要的作用，這在民辦教育出現(xiàn)之前30余年間的中國大陸是不可想象的。他強調(diào)，民辦教育給社會提供的教育機會并不是一個存量調(diào)整和轉(zhuǎn)移的過程，而是一個增量產(chǎn)生和存量增加的過程，是一個典型的帕累托改進過程。因此，也必然是一個教育公平增加的過程。

　　但是，現(xiàn)實的邏輯并沒有按照專家們的良好設(shè)想展開，通過民辦教育促進教育公平的理想在經(jīng)歷了這些年的發(fā)展后，如今已經(jīng)面目全非。在今天民眾對“教育產(chǎn)業(yè)化”嚴厲指責的時候，批判的矛頭也指向了民辦教育。

　　家住保定市軍學胡同附近的陳帆至今仍對3年前保定市第十三中學改制耿耿于懷。2001年，陳帆的孩子小學畢業(yè)升初中，按照保定市區(qū)初中招生政策“劃片招生，就近入學”的原則，他的孩子可以順利進入近在家門口的市區(qū)重點初中之一的保定市第十三中學。

　　但令他沒有想到的是，十三中在這個時候進行了改制，2000年，河北省教育廳批準十三中成為保定市第一所純初中的“公辦民助”學校，最新的招生計劃和學費收取辦法從2001年開始正式實施。經(jīng)省教育廳批準，十三中改制為“公辦民助”學校后，不再按照原來“劃片招生，就近入學”的原則招收學生，而是擇優(yōu)招收，并且學生要一次性交納5100元學費。

　　陳帆的孩子當年的分數(shù)雖然遠高于十三中的分數(shù)線，但最終由于學費高昂，只能去了離家較遠的另外一所普通中學。

　　保定市第十三中學的一位老師告訴記者，借助原來公辦學校的傳統(tǒng)優(yōu)勢，學校發(fā)展很快，想把孩子送到十三中的家長很多，他們對學校改制后高昂的學費似乎不以為然。他承認，確實也有很多像陳帆這樣家庭經(jīng)濟條件不好的孩子被排斥在外。

　　但是記者了解到，如果按照政府的明確收費規(guī)定，陳帆完全可以承受得起改制后的學費。根據(jù)冀發(fā)〔1999〕33號文件精神，保定市教育局在2000年6月會同財政局聯(lián)合行文，制定了該市公辦民助學校收費標準，規(guī)定市區(qū)一類學校初中學費1700元／年，住宿費400元／年。十三中的收費高于政府規(guī)定的數(shù)額。

　　在保定市區(qū)和下面所屬的縣鄉(xiāng)，陳帆遇到的情況并不是特例。記者從保定市教育局了解到，保定市學校公辦民助教育改革始于1997年，截止到2000年6月底，全市經(jīng)省教委審批開辦的公辦民助學校36所，其中，高中18所(市區(qū)5所，縣城10所，鄉(xiāng)村3所)、初中16所(市區(qū)1所，縣城7所，鄉(xiāng)村8所)、小學2所(市區(qū)2所)，在校生47000人。

　　更重要的是，這些改制學校改制前大都是優(yōu)質(zhì)學校，教學和師資力量都比較強。而且，這些學校改制的目標很明確，就是多收費，記者拿到的一份《保定市公辦民助學校情況調(diào)查報告》表明，盡管現(xiàn)有的改制學校大都以企業(yè)聯(lián)辦的形式出現(xiàn)，實際上名不符實，企業(yè)投資很難到位，當談起如何理解“公辦民助”時，大部分校領(lǐng)導都說，民助就是向?qū)W生多收費。

　　一個更不容忽視的問題是，由于公辦民助學校的出現(xiàn)，使整個教育收費格局發(fā)生了變化，也使教育格局產(chǎn)生了變化。由于改制學校基礎(chǔ)好，師資力量強，即使收費高昂，大部分家長愿意上公辦民助學校，擠跨了一部分社會力量辦的純粹的民辦學校。

　　上述調(diào)查報告還披露，個別縣高中階段的學校，改制比例不合理，超過50％，已經(jīng)出現(xiàn)了因收費標準較高而上不起學的現(xiàn)象，從客觀上影響了就學率，對普及高中教育不利。

　　“并不是民辦教育本身有問題，要去批判，而是民辦教育改革過程中出了問題。”楊東平說，大量的公辦學校改制、國有民辦、公辦民助、名校辦民校敗壞了民辦教育的名聲。據(jù)他了解，目前全國那些真正意義上的民辦學校由于受到各方面的擠壓，已經(jīng)開始大量破產(chǎn)倒閉。

　　“我們目前的有些政策，跟我們追求的目標似乎不太協(xié)調(diào)。”楊東平對國家教育部2003年公布的大學辦獨立學院政策和教育主管官員公開支持“名校辦民校”也提出了批評，這直接導致了很多公立學校熱衷辦高收費的校中校，確實提高了學校的收入，但造成了極大的不公平，戴假帽子的民辦學校影響了民辦教育的發(fā)展。

　　“這種后果會極大割裂民辦教育的市場。從政策趨向來看，這個趨向我認為是公立學校通吃的政策安排。”楊東平說，改制學校可以同時享受雙重體制帶來的好處，這對于純粹的民辦學校來說是最大的不公平。

　　在位于北京市石景山區(qū)的黃莊民工子弟學校，一個幾乎被遺忘的偏僻角落里，臨時蓋起的簡易教室里傳出孩子們瑯瑯的讀書聲，在離學校不到30米的地方，就是繁忙的京廣鐵路，不時有轟隆隆的列車經(jīng)過，把孩子們的讀書聲掩蓋。不遠處，一座巨大的立交橋正在緊張施工中，喧鬧的施工機械聲音伴著塵土飄進教室。2508名來自全國各地的民工子弟，就在這樣的環(huán)境里度過他們的學習生活。

　　然而，在校長陳顯恩看來，這已經(jīng)是他非常滿意的環(huán)境了。這位來自河南省息縣的青年說，這已經(jīng)是他們第四個校址了。

　　“我每天都提心吊膽的，真不知道哪一天這塊地又要被征用，我們又不得不搬家。”陳顯恩很無奈，雖然從1998年學校開辦到現(xiàn)在，學生已經(jīng)由最早地150人發(fā)展到了2500多人，但學校一直也沒有拿到政府頒發(fā)的《辦學許可證》，現(xiàn)在的校舍也都是臨時的違章建筑。

　　“這幾年，我?guī)缀醵荚谏w房子，蓋完不久又被迫搬遷。”陳顯恩說，為了籌建這個學校，他已經(jīng)投入了100多萬了，目前還欠著幾十萬的外債。他說：“現(xiàn)在如果讓我再搬家，我真的沒能力了。”

　　目前，黃莊民工子弟學校的經(jīng)費來源只是單一的學費，小學學費是一學期300元，初中600元。扣除90多名教職員工的工資和水電費、房租費，僅僅能維持學校的正常運轉(zhuǎn)，每年還要減免80來個特別困難的孩子的學費。陳顯恩告訴記者，這種現(xiàn)狀在北京的300多家民工子弟學校里面還算是很不錯的了。

　　“我們在幫助國家解決義務教育的問題，在這個問題上，我覺得政府應該拿出實際的行動來支持。”陳顯恩覺得，政策的支持是最大的支持，“起碼在政策上給我們一個合法化的身份吧。”因為沒有名分，學校一直處于非法狀態(tài)，學校不但沒有固定的學校校舍，也不能給學生辦學生證和畢業(yè)證。

　　2002年，北京市政府辦公廳出臺了一個19號文件，明確規(guī)定：專門招收流動兒童少年就學的學校，不具備辦學條件和達不到辦學標準的，應當及時責令其整頓。對經(jīng)整頓仍達不到規(guī)定條件和標準的以及未經(jīng)批準擅自開辦的學校，由教育行政部門予以撤銷并報請區(qū)縣人民政府批準組織實施。

　　根據(jù)這個規(guī)定，可以繼續(xù)辦下去的學校必須達到1988年北京市公布的一個辦學標準，其中要求學校必須要有100萬元的注冊資金，自有產(chǎn)權(quán)的校舍，以及一個200米的環(huán)形跑道。

　　對民工子弟學校作出要求無意是必要的，但這樣的標準，對于能上課就是萬幸的民工子弟學校來說，陳顯恩為2500多名民工子弟提供教育的學校隨時有被撤銷解散的可能。

　　“是為了達到政府設(shè)定的目標讓更多的民工子弟失學，還是為了保證這些孩子的最基本的教育機會和公平問題，而校正政府的管理目標或者由政府來幫助他們達到目標，哪個更重要？這需要政府反思。”楊東平說。

　　“從教育產(chǎn)業(yè)化的角度看，我國的民辦教育發(fā)展出了一個非常矛盾的現(xiàn)狀。”楊東平認為，真正的民辦教育并沒有按照原來的設(shè)想發(fā)展起來，“總的來評價20年的民辦教育發(fā)展，民辦教育處于被邊緣化的尷尬地位”。

　　他給記者做了一個縱向的比較：在1952年中國徹底取消民辦教育之前，當時民辦小學在校生的規(guī)模是3％，現(xiàn)在是1.5％，民辦中等教育原來是26％，現(xiàn)在是3％，民辦高等教育原來占到40％以上，現(xiàn)在是9％。這無論跟發(fā)達國家還是發(fā)展中國家比都是非常低的，在美國研究性大學私立占34.5％，在韓國學院技術(shù)類型學校私立大學占86％。

　　楊東平認為，教育產(chǎn)業(yè)化的實質(zhì)是教育利益化，需要政府的手起到將經(jīng)濟利益轉(zhuǎn)化為社會利益的作用。但在民辦教育的政府職責問題上，政府同時存在著缺位與越位，該管的不管，不管的卻管。對于公辦學校改制過程中出現(xiàn)的很多問題，比如一些地方借發(fā)展民辦教育為名，把優(yōu)質(zhì)的公辦教育資產(chǎn)賣掉，往輕了說是甩“包袱”，減輕財政負擔和躲避政府責任，往重了說，由于一些學校擁有巨大的無形資產(chǎn)，這實際是國有資產(chǎn)的流失，但教育主管部門睜只眼閉只眼；然而對于那些需要政策扶持又可以在更大層面上實現(xiàn)教育公平和提供更多教育機會的普通民辦教育，則管理過于嚴格，最明顯的是對民工子弟學校的態(tài)度上。

　　這樣的結(jié)果是，不僅經(jīng)濟利益沒有轉(zhuǎn)化為更多的社會效益，反而把作為公共品的教育變成了經(jīng)濟利益的俘虜。