錯位的監管委員會

　　□記者 任雪松

　　發審委審核公司上市的灰幕使得證監會——中國最早成立的行業監管機構，一時間成為公眾口誅筆伐的對象。在成立之初標榜透明、獨立的監管委員會，緣何與現實操作中的表 現大相徑庭？

　　證監會困境

　　尚福林無疑寄望一個全新的發審委(股票發行審核委員會)，能夠給中國疲弱的證券市場注入一劑強心針。11月11日，這位履新已近一年的證監會主席承認，證監會的確在進行股票發行審核委員會的改革，這一低調進行的改革將大幅縮減發審委委員人數，從原來的80人減至25人，并取消發審委委員身份保密的規定。

　　消息人士透露，從10月份開始，發審委工作已經暫停。而發審委改革方案已上報國務院，估計很快將付諸實施。其核心內容除了縮減人員之外，還有發審委員的名單將向上市公司和券商公開；發審委將由專職人員擔當；其出具的審核意見也將向上市公司公開。

　　發審委的確已經到了不能不改的地步。一個業界所公知的秘密是，很多公司在上市之前，都要投入極大人力、財力、物力進行上市前“公關”，而這個公關的最核心的對象就是發審委。一位知情人士告訴記者，以前在傳統的審批制下，由于有指標有額度，獲取指標成為企業上市前最大的一筆開支，“從2001年4月，新股發行方式從審批制改為國際通用的核準制后，企業能否上市的生殺大權則由各行政部門讓渡到發審委。現在，成敗的關鍵在于發審委委員握在手中的投票權。”

　　發審委掌控著企業上市與否的生殺大權，門內門外，能否募集到幾億、幾十億、上百億的資金，是天堂和地獄一樣的差距。“上市審批權轉移到發審委，因其權力極大，造成了一種權力中心的轉移，從證監會轉移到發審委。這也是導致發審委在操作中出現的一些權力尋租、不規范行為的原因。”中國社科院法學所周漢華教授對《商務周刊》說，設立發審委，搞核準制，這只是一種治標而非治本的辦法，并沒有從根本上改變對于準入環節的控制，依然提供了權力尋租的可能。

　　“最終要解決證券發行的根本問題，必須對證監會這一證券行業的監管機構做出全新的界定。”周漢華強調，之所以會產生腐敗、暗箱操作，就是因為是證監會自己在做決定。

　　從英美成熟的證券市場來說，企業最終能否上市，應該是由市場來評價的，比如通過證券交易所。由市場來做出選擇、決定，由此產生的風險也相應由市場承擔。證監會所作的工作，就是提供一個公平的游戲平臺，保證大家能夠公平地進行比賽。

　　“中國證監會最初設立時，從制度安排上就是錯位和越位的，不應該讓它去審批誰可以上市，它也不應該規定上市公司的市盈率。”國務院體改辦研究所研究員高世楫認為，證監會的職能就是要依賴于大家共同遵守的一個有效規則，保證市場交易的公平、合法，維護一個金融市場的有效運作。

　　中國社科院金融研究所易憲容教授也認為，中國的證券監管體系長期存在著政府職能界定不清或證監會本身的職能錯位。“中國證監會從成立的那天起，就擔任著雙重的角色，市場的監督者和參加者，當這兩種角色不發生沖突時，政府在市場監督方面能夠起到一定的作用。但當兩者的角色發生沖突時，政府往往會站在自己利益的角度來當市場的裁判。

　　目前，中國證監會被認為最需要進行的改革即包括實行公司上市通道制，由券商、上交所、深交所，市場主體自身來做出選擇。而如果發行失敗，券商、證券交易所應承擔相應的責任，證監會則不應該在上市通道上充當太多的裁判角色。但是，當“設租”已經成為各種各樣權力機構的習慣性思維時，誰會自動交出自己手中已有的許可證審批權？

　　為什么需要監管委員會？

　　發審委審核公司上市的灰幕使得證監會——一個中國最早成立的行業監管機構，一時間成為公眾口誅筆伐的對象。讓公眾陷于困惑是，這些在成立之初標榜著透明、獨立的監管委員會們，緣何與現實操作中的表現大相徑庭？他們還有存在的必要和可能嗎？

　　一方面是證監會飽受質疑，而另一方面，隨著中國機構改革推向深入，更多的部委被撤并，而新的行業監管機構諸如電力監管委員會(電監會)、銀行監管委員會(銀監會)、國有資產監管委員會(國資委)，繼證監會、保監會后紛紛登臺亮相，而仍在醞釀之中的還有國家電信監管委員會(電信監管會)、國家能源監管委員會等等不一而足。

　　耶魯大學金融系教授陳志武認為，多類“監管委員會”的設立，目標是把中國推向“小政府，大社會”的理想狀態。與傳統的行政“部”相比較，監管委員會只管執行法律、制定法規、維護行業規則等，而行政“部”不僅肩負這些職責而且又是行業的參與者，負責制定與執行產業政策，甚至經營企業。

　　在美國，監管機構被稱為“第四行政”，與立法、行政、司法并立。監管機構既不是政府行政機關，也不是立法、司法機構，是可以直接得到國會授權的。

　　長期專注于監管體系研究的高世楫認為，監管委員會的設立以及整個現代監管體系的確立，是中國行業市場化改革的必須。尤其是電力、電信、民航、鐵路、石油天然氣等傳統壟斷行業，它們的主管部門一般同時兼有企業所有者、行業監管者和政府政策制定者的決策，實施對于行業的壟斷經營和對企業的直接控制。建立現代監管體系，規范競爭性市場中不同利益主體的行為，是破除壟斷的一劑良藥。

　　以電信行業來看，盡管信息產業部擁有電信行業監管職權，但事實上的電信監管一直處于缺位狀態，電信運營商之間明著上街砍電纜，暗著在自己機房內做手腳，這樣的惡性競爭頻頻出現。專家認為，信息產業部關注市場準入、牌照的發放，但對于運營商的競爭行為卻缺乏約束，尤其對于政策制定是否正確，執行是否有效，信產部具有很大的隨意性，也讓信息產業部的政府行為出現“重政策、重審批、輕監管”的特點。由是觀之，客觀上已經要求對于中國電信監管體系推倒重來，建立一個類似于美國FCC(聯邦通信委員會)、英國OFTEL(電信辦公室)的獨立電信監管機構，早已是迫在眉睫。

　　而在電力行業，由于其產品的特性，我國傳統的電業管理事實上是一種多重管理。比如，人事上歸中組部管理，行業管理屬經貿委，產業政策和價格管理屬計委，企業財務管理屬財政部。多重管理也成為電力行業存在諸多問題的關鍵癥結所在。而國家新組建的電監會最終是要將多重管理納入到統一管理的模式上來，以解決行業效率不高、成本失控、價格昂貴、消費者權益受到侵犯等問題。

　　高世楫認為，在電力、電信、證券、銀行等縱向產業領域組建了監管機構后，現代監管理念還需逐步推廣到工商、稅收、環保、安全等橫向領域的監管體系中。

　　錯位之惑

　　但顯然問題不是一伺監管委員會成立就能萬事大吉的。

　　在高世楫看來，政府決策高層的監管理念是當前我們面臨的最大問題，盡管監管其實一直都是存在的，但是過去的監管與現在的監管卻是完全迥異。“中國最早的獨立監管部門是證監會，但是從2000年新一屆證監會領導班子開始，證監會才開始回歸監管機構的本義，從維護市場規則出發，此前的證監會不是監管委員會，而是政策委員會和審批委員會。”

　　在高看來，盡管中國現代監管體系的建立正在慢慢地往前走，但也存在倒退回去的可能性，如果建立新監管機構的時候沒有在理念上、職權范圍上、制約機制上有所突破的話，新的監管機構可能成為新的阻礙市場發育的“婆婆”。

　　依照現代監管理論，“監管委員會”的職責權限應該限定在“監管”上，規定只有在“市場失靈”時才可介入或干預市場，但問題在于，如果沒有機制讓司法介入并審查、制約“監管委員會”的權力擴張，那么“監管委員會”沒有理由不去給自己增加、擴大權力。

　　陳志武教授曾撰文批評證監會的“擴權沖動”。按照最初的制度設計，證監會應該充當的是證券市場的“裁判員”，而不是成為所有上市公司、證券公司的行政主管“部”門，也不應該是執行宏觀經濟政策的機構。但實際的情況是，現實中的證監會依然更像是一個行政主管“部”而不像書面設計的“監管委員會”。

　　的確，證監會飽受詬病的是，有些時候它的手伸得過長，不該管的也去管，而很多核心的監管職責卻又沒有落實。一個重要的問題是，誰來監督這些監管者？

　　陳的忠告是，在沒有實際的立法監督和獨立的司法審查之下，應盡量減少而不是更多地設立各類“監管委員會”，因為，“每多設立一個，就又多了一個不受約束、能無限自生權力的‘小精靈’”。