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梁發芾
貴州銅仁地區深陷債務糾紛，地區財政局的財務室被黑龍江佳木斯法院前去執行的法官查封，一時引起軒然大波。國務院發展研究中心報告《關于中國的地方債務問題及其對策思考》中透露：目前，中國地方政府所負各種債務的總體規模相當巨大，在某些地方，地方財政已經超負荷運轉。地方政府層級越低，負債欠帳的相對規模越大。（11月10日《中國
青年報》）
地方政府舉債，無論出于什么原因，都會造成財政風險。而一旦出現風險，最后還得由納稅人埋單，加重納稅人負擔，影響社會穩定。因此，《預算法》等有關法律嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債。但是事實上，中國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債或負債經營債務。有的地方政府的債務已經嚴重到拍賣辦公大院還債的地步。
地方政府舉債，雖然從法律角度來看，是違法的，但是具體分析，原因比較復雜，有些舉債是政府職能錯亂，政府官員追求政績的結果，但有些卻有不得不如此的理由。目前，中央政府與地方政府之間，地方各級之間的政府事權與財權并不對稱，事權重心下傾，財權重心上移。與事權需要的開支相比，地方政府的財源明顯不足，因而不得不舉債度日。
1994年在實行分稅制改革時，中央政府與地方政府的事權劃分沒有展開，不同政府之間的事權劃分并不明確，但財政的集中度卻大幅度提高。中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22％大幅提高至2002年的54．9％。省級政府集中的財力也從1994年的16．8％提高到2000年的28．8％。雖然地方政府的財力大幅下降了，但地方政府公共管理職能和經濟發展任務卻不斷加重。地方政府層級越低增加開支的壓力相對越大，客觀上加大了地方政府的財政支出壓力（2004年2月27日新華網）。突出的例子是義務教育的支出。在農村教育投資中，只有8％由有中央財政支出，另外92％則由各級地方財政支出，其中大部分由縣級以下財政支出。義務教育支出成為地方政府比重很大的剛性支出。有些縣鄉政府為修建、改建學校校舍，發放教師工資，都不得不靠舉債或欠債的辦法。而有些地方由于政府拖欠修建改建校舍的工程費，被施工方封鎖了學校，學生無法進入。
按照西方財政理論，從公共產品的層次出發，全國受益的公共產品應由中央政府提供，地方受益的公共產品則由地方政府提供（地方財力困難的可以實行轉移支付），由此確定雙方的職能范圍和事權界限。明確事權后就可以據此劃分財權，即以事權為依據合理劃分各級政府的收支范圍。但由于受益的多重性和交叉性，準確劃分中央與地方事權十分困難；而地方與地方之間的事權，由于層次多，也沒有劃分清楚。
相對于事權，各級政府的財權較為清楚，作為政府收入的稅收在國家和地方之間的分配已經明確。但是，各級財政沒有完全按照現代財政制度所要求的各自承擔風險和責任的原則運作，一旦下級財政出現危機，上級財政為下級政府買單，已經是長期的慣例。這種只要出現風險上級財政不會坐視不管的慣例，實質仍然是政府之間財權不清的體現，造成地方政府舉債的積極性和對上級財政的依賴性。
因此，有關專家所建議，將地方政府的職能劃分與事權界定，尤其是中央政府與地方政府之間以及各級地方政府之間的事權劃分，制定為法律法規，從法律上明確各級政府之間的事權劃分。如此，才能有利于減輕地方的財政壓力，減少舉債進而有效防范財政風險。
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