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張新澤
專業化的個人征信活動面對的首要問題是對隱私的處理。法律是開展征信業務的依據。一部好的法律會促進我國征信業健康、快速發展。我國是征信后起國家，應研究、借鑒國外經驗，尤其是個人征信立法經驗，制定適合我國國情的征信法律。
征信立法是為了協調征信活動相關各方利益關系
專業化、社會化的征信發展，為貸款人克服信息不對稱，防范風險提供了有效手段。然而，征信專業化意味著在信用關系建立過程中出現既非債權人又非債務人的第三者，從而引起參與信用關系建立過程各方利益發生結構性變化；征信社會化意味著所有的征信機構均面對貸款人、借款人、信息提供者三個群體，改變了貸款人一對一地調查借款人的簡單征信方式。專業化或稱第三者征信正常進行，需要法律協調各方利益，規定征信機構的運作方式和程序，以規范征信市場秩序，保證公平地開展此項業務。
首先，法律要保障征信機構，從而保障貸款人獲得借款人的信用信息。債權債務關系建立，除了借款人承擔部分利率風險外，所有風險均集中于貸款人。信息不對稱使信用建立在不公平的基礎上。古今中外，貸款人都在著力解決信息不對稱問題。第三者征信，是貸款人實行客戶信息共享，聯合解決信息不對稱問題的一種機制。這種機制使貸款人將借款人的信息交給他們都認同的機構進行整合，再從這類機構獲得自己客戶的全面信息。較早的第三者征信只收集負面信用信息，目前世界上實行第三者征信的國家，大多數已經轉變為正負全面信息征信。同時，征信機構也從貸款人之外，諸如從司法、稅務部門，以及新聞媒體收集信息。貸款人獲得客戶的全面、詳盡信息，從而更細致、準確地區分客戶的優劣，可以淘汰不良客戶，為其將風險控制在最低程度提供條件；也擴大了貸款人對優良客戶的選擇范圍，并給予優良客戶較高信用額度和較低利息率的優惠，為其拓展業務提供手段。這樣，第三者征信形成了較完整的貸款人聯合制約／激勵借款人的機制。第三者征信的形成和完善，是貸款人對交易公平的追求。征信法律賦予征信機構收集和發布借款人信息的權利，是維持借貸雙方公平的條件之一。
其次，征信法律必須保護消費者隱私，限制隱私披露對象和披露內容的范圍。個人，包括小企業是分散的，屬于弱勢群體，容易受到侵害。立法保護個人隱私也是為了公平。這就要求征信數據收集和使用是有限的，不能超出征信機構依法宣示的目的；不準許征信機構以欺詐手段獲取和使用消費者的信息。法律一般都賦予信息主體知情權、質疑權和糾正權。信息主體有權查閱本人信息，包括本人信息被查閱紀錄；有權質詢征信機構是否違規違法；有權糾正自己的錯誤數據、修補自己不完整的數據。這些授權是實現公平征信的制約機制，又是提高數據質量的有效手段。
征信中個人數據的收集、使用與個人隱私保護相反相成。消費者借款、欠債，就有義務向貸款人披露自己的相關隱私，以使貸款人的利益得到保障。征信機構作為貸款人群的代理人，收集和披露數據又不能無限制，合理的數據處理才能保持公眾對征信機構的信心。法律在適當范圍內平衡這一對矛盾是信用活動正常開展的基礎。
國際比較：征信立法的目的決定征信業效率
由于文化背景不同，世界各國征信立法目的存在差異。一是以歐盟國家為代表的個人隱私保護型。歐盟1981年的公約性文件——《關于個人數據自動處理中保護個人問題的協議》制定的首要目的是：確保每個人的權利和基本自由——特別是隱私權——得到尊重。1995年歐盟《在處理個人信息和個人信息自由流動時個人保護的指引》（簡稱《指引》），及其后各成員國的相應法律基本貫徹了以上協議的精神。二是以美國為代表的銀行效率優先型。美國最重要的征信法律《公平信用報告法》強調正確的信用報告和公平征信方法對銀行效率和信譽的重要性，并充分肯定征信機構的作用，立法要求消費者征信機構以公平方式滿足對消費者信用信息等商業需求，要尊重消費者隱私。
征信立法目的的差異，決定了立法處理征信與個人隱私關系具體規定的區別。
首先，區別在數據收集和使用的條件。歐盟《指引》要求除了數據主體參與的合同等及少數特殊情形，處理數據即對數據的收集、使用等需數據主體（消費者）明確表示同意，并要求數據管理者（如征信機構、政府機構）收集、披露數據時必須通知數據主體。英國規定，一個人有權要求個人數據處理的停止或不開始，以防止數據處理可能對他們或別人造成損害或痛苦。與歐洲不同，美國《公平信用報告法》沒有規定征信機構收集數據需征得數據主體同意的義務。美國2001年生效的《格雷姆—里奇—比利雷法》是適應美國金融混業經營的發展中關聯公司的信息共享制定的，該法規定金融機構（不是征信機構）與第三者共享消費者信用信息，要告知消費者，但30日內消費者沒有表示不同意，則金融機構有權與第三者共享或出售這些信息。但這一規定不適用“防止實際或潛在欺詐之必需的情況”。如上述，歐盟征信法律較多傾向于保護個人隱私，收集、使用條件規定偏嚴，必然會加大了征信成本，也有可能使征信機構失去一部分信息。
其次，區別在數據收集和使用寬窄程度。歐洲國家規定相對嚴格，美國相對寬松。歐盟《指引》規定，征信的管理者處理數據應當確保要出于具體、明確和合法的目的，目的要適當、有關和不過分等，將數據的處理基本限定在交易契約簽訂和維持過程。而美國《公平信用報告法》沒有對數據收集范圍進行限制。在數據使用方面，美國規定信用報告的基本用途是，數據主體發起的信用和商業交易、債務風險評估，雇用目的，領取執照、福利的資格認定等，只要符合上述規定目的即可提供信用報告。信用報告內容只有簡單的限制，不準將規定期限已滿10年的破產紀錄，已滿7年的司法、欠稅、欠賬等記錄納入報告。但是，大額信用交易和高薪人員不良記錄又不被此規定寬宥。美國《公平信用報告法》規定，對于非由消費者提議的，不涉及債權債務的部分交易信息，消費者可聲明不同意披露，但有效期為2年。
數據收集和使用寬窄的差異還表現在如下幾個方面：對于征信中的敏感數據的規定，歐盟的《指引》對于種族背景、政治觀點、宗教信仰、健康狀況和性生活等數據收集和使用有嚴格規定，要求在官方的控制下或在國家法律保障下處理；美國《公平信用報告法》中沒有對敏感數據的表述，只在《平等信用機會法》中規定，貸款等信用交易中的種族、膚色、宗教、出身國家、性別、婚姻狀況或年齡歧視，被視為非法。對于刑事犯罪等有關司法紀錄，英國、愛爾蘭均看作敏感信息；美國則允許將民事訴訟、民事裁定和逮捕記錄作為消費者報告內容，但要求犯罪等判決和未判決的公共紀錄完整、最新、查證準確。對于征信數據的準確性方面，美國的要求更現實些，規定編制消費者報告“必須遵照合理程序，盡可能確保相關個人信息的準確性”；歐盟國家則要求“確保準確”，規定較嚴格。由于收集、使用規定的寬窄不同，收集到貸款人的數據的數量會有差異。數據不充分，會影響信用評估質量和征信產品生產數量。
從實際情況看，美國征信業比歐洲國家發達。固然美國經濟活躍、金融市場活躍對征信有強大需求，但在處理隱私保護和征信的關系上，美國更重視征信對銀行的效率保障作用，從而制定出了更適合征信業發展的法律，促進了征信業的發展。
適合我國國情的征信法規應以金融效率優先
我國征信立法，要學習先進國家的經驗，也要適合我國國情。只有這樣，才能建設高效的征信體系，促進信用經濟的發展。
我國征信業發展應考慮的幾個關系：第一，信用發展和征信立法的關系。我國經濟處于經濟起飛階段，經濟的快速發展需要金融支持；我國經濟體制處于轉軌過程中，金融秩序紊亂狀態嚴重影響著金融的健康發展。目前金融風險已成為我國社會安定和經濟發展的潛在威脅。第二，貸款人和借款人的關系。這是征信活動中最基本的關系。在我國，計劃經濟下形成的傳統觀念根深蒂固，信用意識普遍淡漠，逃債、廢債、惡意欠債已成社會痼疾。由于信息不對稱引起的債務人侵犯債權人利益的情況已經到了非常嚴重程度，貸款人多年來一直受到極其“不公平”待遇。第三，征信機構和借款人、信息提供者的關系。在我國，作為信息的提供者的銀行為客戶保密的制度已經演變成習慣，客戶一般不擔心銀行泄密。由于社會誠信觀念淡漠，中介機構失信現象太多，借款人擔心征信機構泄漏其隱私，銀行擔心征信機構泄漏其商業秘密。這種認識阻礙著征信業的發展。
根據我國的國情，我國征信立法取向上應遵循以下原則：
第一，金融效率優先。征信是規范金融市場秩序、保障金融健康發展的重要手段。因此我國立法的目的，應當將保障金融高效率，保障金融健康發展作為首要因素考慮，兼顧個人隱私保護。
第二，保障貸款人方便、快捷、全面地獲得借款人的數據。發展征信業就是要解決信息不對稱問題。立法要為征信機構創造良好的經營環境，從而使貸款人方便、快捷地獲得其貸款人或準貸款人的全面數據，以正確評價他們的信用狀況。這是保障金融健康發展的基礎性工作。
第三，運作規定和處罰條文“雙明確”，為監管創造條件。避免征信機構侵犯借款人和信息提供者的合理權益，不應過多限制征信機構收集和使用數據的范圍，而應當加強對征信機構的管理。首先實行特許經營制度，防止過度競爭造成市場混亂，引起對借款人利益的侵害；其次，法律應明確規定數據采集和使用的方式和程序，明確違犯規定的處罰條文，并依法監管征信機構，規范征信市場秩序。
（作者單位：中國銀行總行）
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