●正確認識和客觀評估審計工作,不是為了貶低審計工作的重要性,恰恰相反,只有對審計工作進行科學的定位,才能更好地發揮審計工作的作用。

    ●今后,政府的審計工作將會更加理性務實,老百姓對待審計報告中暴露出來的問題也將會有更加理性的認識。以后人們可能更多地寄希望于通過完善法制、加強日常監督,保證國家的各項經濟活動不會偏離正常的軌道。

    喬新生,中南財經政法大學法學院教授。中國商業法研究會理事,湖北民法專業委員會常務理事,武漢經濟法研究會理事,當代改革與發展研究中心特約研究員。先后擔任中南財經大學經濟法研究所所長,中南財經政法大學經濟法研究所副所長,《中國法律述評》副總編輯,武漢仲裁委員會仲裁員。在全國各類公開刊物上發表文章300多篇,主編、參編學術著作6部。

    就在中國國家審計署在今年掀起一場疾風驟雨般審計風暴的同時,美國審計總署卻悄悄地更換了自己的名稱,他們將美國總會計辦公室改成了政府責任辦公室,簡稱GAO。這是一個非常值得我們重視的現象。在許多中國人的眼里,還將審計定位在查賬的層次,認為審計就是對政府經濟活動進行事后審計監督。其實,在美國,對聯邦政府財務活動的審計只占美國政府責任辦公室工作量的15%。而審計部門的大部分工作主要是對聯邦政府的業績進行審核、對項目進行評估、對政策進行分析。所以,國家審計署副審計長劉家義曾經說過,中國今后將逐步推開績效審計,對重大違法違規案件、因為盲目決策造成的資源浪費和國有資產流失案件、單純追求速度而片面提供優惠政策造成的國家和人民群眾利益受到重大損失的案件進行重點審計。因此,過去那種運動式的審計工作將會越來越少了。

    審計監督是一種事后的判斷工作,它有一定的滯后性,這種特性決定了在財產流動過程中它不可能擔當更多的重任。如果沒有看到審計工作的局限,沒有看到財產流動中不同環節會計控制、財務管理、審計監督的不同職能,而盲目擴大審計的功能,最終必然會降低決策的效率,影響到審計業務活動的開展。所以,在審計工作取得一定成績以后,我們一定不能盲目樂觀,更不能將審計工作的重要性提到無以復加的地步,甚至擴大或者變相擴大審計職能部門的權力,出現新的權力失衡或者權力失控的現象。

    正確認識和客觀評估審計工作,不是為了貶低審計工作的重要性,恰恰相反,只有對審計工作進行科學的定位,才能更好地發揮審計工作的作用。事實上,在許多國家,審計署作為特殊的機關,更多地是為政府的經濟決策和執行行為出謀劃策,近年來,一些國家審計部門工作的重點一般集中在對政府項目評估和官員的績效審核上面。在有些國家,對于具體的帶有技術操作性質的審計工作,往往委托給專業的審計公司來辦理,政府或者國會的審計部門不直接參與對某些國家部門的具體事項的審計工作。這樣做當然有降低政府運作成本的考慮,但更重要的是,充分發揮社會上專業機構的優勢,對政府的職能部門包括審計署自己的財務狀況進行有效的監督。

    在任何國家,審計機構不可或缺,但是,如果將經濟監督局限于審計機構那就大錯特錯了。內部監督、外部監督特別是新聞輿論的監督是保證國家機器正常運轉必不可少的重要條件。具體到審計領域,內部審計、民間審計和政府審計同樣重要。如果沒有切實可行的內部審計制度,沒有獨立的民間審計機構,那么,政府審計也難以真正發揮作用。可以說,政府審計作為國家行政權力相互制衡的有機組成部分,對于提高決策科學性、降低政府的行政成本具有重要的作用。但是,政府審計畢竟具有外部性和事后監督的特點,不可能在政府資金使用的每一個環節實施有效的監控。在任何國家,審計部門都只能扮演政府"看門狗"的角色,不可能與其他的政府部門如影相隨。在我國,人們有一種錯覺,以為要強化某個職能部門的作用,就必須賦予它更多的權力,這是十分錯誤的觀念。審計部門的權力應當明確,但不能盲目擴大。審計部門只有充分與其他權力部門通力合作,并且借助于廣泛的社會力量,才能實現自己的目標。那種把反腐倡廉的希望寄托在某一個部門或者某一個官員身上的做法,不符合現代法治的精神,在現實生活中也難以達到預期的目的。即使在美國這樣一個審計機構非常健全的國家,仍然難以避免在軍隊、內政、司法等多個國家機關出現嚴重的腐敗現象。所以,不能夠因為國家的職能機構出現嚴重的經濟問題而怪罪于審計部門,也不能因為審計部門發現了重大的違法犯罪行為而強化審計機關的權力,甚至賦予它們生殺予奪的處罰大權。在許多國家,審計機關只有建議權而沒有處罰權。審計部門只能通過審計工作提出改善政府工作效能的建議,而不能夠越俎代庖,代替其他權力機關作出決策。

    從這一點來看,中國今后每年發布的審計報告引起的社會反響將會越來越小,在人們認識到審計的功能之后,必然會對審計工作有更加理性的預期。以往那種審計報告出臺之后,街談巷議、奔走相告的情況再也不會出現了。這是中國成熟的標志,也是依法行政的必然結果。今后,政府的審計工作將會更加理性務實,老百姓對待審計報告中暴露出來的問題也將會有更加理性的認識。以后人們可能更多地寄希望于通過完善法制、加強日常監督,保證國家的各項經濟活動不會偏離正常的軌道。

    反思中國的審計工作,有以下兩點特別值得人們高度重視:第一,中國必須盡快走上法治之路。在現有的體制下,審計工作不可能解決根本性的問題。要想徹底理順中央政府與地方政府之間的經濟關系,平衡地方政府之間的利益關系,還必須進一步完善我國的相關法律,明確國家機關之間的經濟權利和義務關系。只有這樣,才會從根本上杜絕各類違規資金使用的現象發生。

    第二,必須加快行政體制改革的步伐,通過擴大民主的方式讓老百姓參與公共政策的制定。現在之所以出現大量的政府資金被占用或者挪用的情況,就是因為公眾缺乏對政府主管部門強有力的監督,政府內部出現了嚴重的"內部人控制"現象。借用公司治理結構理論來分析,現在某些地方政府已經完全不顧投資者的利益,熱衷于經營"小圈子"的事務,在有些政府機關,辦公大樓越來越豪華,職工宿舍越來越富麗堂皇,辦公設備越來越先進。這些政府機關的領導人往往能夠得到本單位職工的擁護。而作為"出資者"的廣大老百姓不能參與政府的改組活動,所以有些違法亂紀現象長達數年乃至十多年難以得到糾正。因此,必須加快行政體制改革的步伐,從根本上徹底杜絕各類經濟犯罪案件的發生。

    從根本上來說,如果沒有具備良好素質的審計工作隊伍,沒有勤政廉潔的審計官員,那么審計體制改革毫無意義。當前,加強審計工作應當從選拔優秀審計人才入手,應當建立更加透明開放的審計工作程序,應當在更廣泛的領域內接受公眾的監督。只有這樣,審計工作才不會虎頭蛇尾,審計工作才能在理性的氣氛中取得實效。