2004中國(guó)擔(dān)保論壇今天在上海國(guó)際會(huì)議中心舉行，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉表達(dá)了對(duì)中國(guó)擔(dān)保業(yè)的擔(dān)憂，并建議加強(qiáng)和改善政府促進(jìn)擔(dān)保業(yè)的職能。

    吳敬璉指出了我國(guó)擔(dān)保業(yè)近兩年超常發(fā)展所暴露出一系列缺陷，如信用不足、管理混亂、監(jiān)管缺失等。有的媒體把信用擔(dān)保業(yè)叫做“又一個(gè)來(lái)不及繁榮就陷入危機(jī)的行業(yè)”，使人們對(duì)擔(dān)保業(yè)的未來(lái)表示擔(dān)憂。吳敬璉說(shuō)，沒(méi)有區(qū)分政府推動(dòng)的政策性擔(dān) 保和市場(chǎng)客觀需求的商業(yè)性擔(dān)保這兩種性質(zhì)不同的擔(dān)保業(yè)，模糊了政府在二者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的職能，這是問(wèn)題關(guān)鍵的關(guān)鍵。

    吳敬璉說(shuō)，金融是一種市場(chǎng)高度不完全、信息高度不對(duì)稱的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由于信息的高度不對(duì)稱性，在金融市場(chǎng)的發(fā)展中，政府對(duì)市場(chǎng)合規(guī)性的監(jiān)管是具有決定意義的。我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)也表明，金融市場(chǎng)要在規(guī)范的基礎(chǔ)上才有可能健康地發(fā)展，規(guī)范的目的在于發(fā)展，不規(guī)范卻無(wú)以發(fā)展。但是，目前我國(guó)對(duì)商業(yè)性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范的法律基本上不存在，也沒(méi)有專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)它們進(jìn)行監(jiān)管，由此造成了行業(yè)監(jiān)管嚴(yán)重缺位、擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。這不但加大了銀行等債權(quán)人的信貸資金風(fēng)險(xiǎn)，而且對(duì)擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展前途構(gòu)成嚴(yán)重威脅，必須采取強(qiáng)化政府監(jiān)管、加強(qiáng)行業(yè)自律等措施來(lái)加以克服。

    吳敬璉對(duì)加強(qiáng)和改善政府在促進(jìn)擔(dān)保業(yè)的職能方面提出了自己的建議，分別是明確區(qū)分政策性的和商業(yè)性的信用擔(dān)保，在法律上和政策上分別加以規(guī)范；加強(qiáng)政府對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金支持，完善它們的資金融通和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制；完善擔(dān)保行業(yè)的立法，建立并加強(qiáng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管體系；加快有關(guān)擔(dān)保行業(yè)自治組織（商會(huì)）的立法，以便通過(guò)這種行業(yè)自治組織加強(qiáng)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作和自律。

    吳敬璉：政府在規(guī)范與發(fā)展擔(dān)保業(yè)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

    中國(guó)擔(dān)保業(yè)生存危機(jī)的核心問(wèn)題，就是基本沒(méi)有搞清楚政府推動(dòng)的政策性擔(dān)保和市場(chǎng)客觀需求的商業(yè)性擔(dān)保的區(qū)別。

    由“中國(guó)擔(dān)保業(yè)聯(lián)盟”與泛美擔(dān)保協(xié)會(huì)、日本全國(guó)信用保證協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)、韓國(guó)信用擔(dān)保基金和韓國(guó)科技信用擔(dān)保基金5家聯(lián)名主辦的、代表中國(guó)擔(dān)保業(yè)發(fā)展最高水平的“2004中國(guó)擔(dān)保論壇”今天在上海國(guó)際會(huì)議中心舉行，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉發(fā)表了題為“規(guī)范與發(fā)展擔(dān)保業(yè)的政府責(zé)任”的演講。

    吳敬璉首先指出了我國(guó)擔(dān)保業(yè)近兩年超常發(fā)展所暴露出一系列缺陷，如信用不足、管理混亂、監(jiān)管缺失等。有的媒體把信用擔(dān)保業(yè)叫做“又一個(gè)來(lái)不及繁榮就陷入危機(jī)的行業(yè)”，使人們對(duì)擔(dān)保業(yè)的未來(lái)表示擔(dān)憂。

    吳敬璉說(shuō)，為了克服缺點(diǎn)，保持行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，首先要明確問(wèn)題來(lái)自何處。對(duì)此，業(yè)內(nèi)有著各種各樣的解釋，例如，進(jìn)入門(mén)檻太低、資金規(guī)模過(guò)小、從業(yè)者資源不足、機(jī)構(gòu)間進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、多頭監(jiān)管或監(jiān)管不力等等。在眾多的解釋中，吳敬璉認(rèn)為中誠(chéng)信公司陳洪雋先生的評(píng)論是最切中要害的。據(jù)《數(shù)字財(cái)富》雜志2004年第9期報(bào)道，陳先生指出：“中國(guó)擔(dān)保業(yè)生存危機(jī)的核心問(wèn)題就是基本沒(méi)有搞清楚政府推動(dòng)的政策性擔(dān)保和市場(chǎng)客觀需求的商業(yè)性擔(dān)保的區(qū)別。”吳敬璉進(jìn)一步申論：由于沒(méi)有區(qū)分這兩種性質(zhì)不同的擔(dān)保業(yè)，模糊了政府在二者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的職能，這是問(wèn)題關(guān)鍵的關(guān)鍵。

    吳敬璉講道，我國(guó)的擔(dān)保業(yè)的“批量發(fā)展”，是從政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，即中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)始的。1998年4月在討論如何解決國(guó)有企業(yè)大量下崗職工再就業(yè)問(wèn)題的時(shí)候，就提出了把民營(yíng)中小企業(yè)作為下崗職工分流主渠道的想法。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)接受了有關(guān)建議并制定了一系列與之相聯(lián)系的政策措施。其措施之一，就是借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，建立中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)。原來(lái)是為國(guó)企融資而建立的中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司和國(guó)家科委所屬的一些孵化高新技術(shù)企業(yè)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)首先轉(zhuǎn)向這一方向。與此同時(shí)，爭(zhēng)取到聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）的幫助，聘請(qǐng)臺(tái)灣中小企業(yè)信用保證基金的張鈞總經(jīng)理等來(lái)江蘇鎮(zhèn)江，在國(guó)家經(jīng)委中小企業(yè)司的主持下開(kāi)辦訓(xùn)練班培訓(xùn)干部。接著，普遍建立中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的工作就在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展起來(lái)。

    吳敬璉說(shuō)，在大規(guī)模建立中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)時(shí)，對(duì)它的基本特性缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)是針對(duì)中小企業(yè)而建立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，它具有以下二重特性：第一，由于中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有正外部性（社會(huì)收益大于企業(yè)收益），中小企業(yè)信貸擔(dān)保只靠保費(fèi)收入是難以維持的。這使它必然具有政策性金融的特點(diǎn)，不但由政府（或社會(huì)組織）出資，而且得到政府（或社會(huì)機(jī)構(gòu)）定期或不定期的補(bǔ)充資金補(bǔ)助。第二，金融業(yè)是一個(gè)信息高度不對(duì)稱的行業(yè)。中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)如果作為財(cái)政預(yù)算撥款機(jī)構(gòu)來(lái)管理，容易發(fā)生官僚主義和低效浪費(fèi)的情況，所以絕大多數(shù)國(guó)家的中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)都具有商業(yè)化運(yùn)作的特點(diǎn)，采用商業(yè)性擔(dān)保的管理體制，進(jìn)行嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)核算。當(dāng)時(shí)，對(duì)于中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的性質(zhì)雖有討論但卻始終沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。

    吳敬璉指出，由于建立伊始對(duì)中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的基本性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，就難免相當(dāng)普遍地出現(xiàn)了兩種偏向，一是一些地方政府把中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)當(dāng)作自己的行政下屬單位來(lái)使用，向行政機(jī)關(guān)指定的對(duì)象提供擔(dān)保；二是一些中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)雖由地方政府出資或部分出資設(shè)立，但卻得不到對(duì)補(bǔ)充資金的補(bǔ)助，使它們資金發(fā)生短缺。

    吳敬璉講道，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，大多數(shù)國(guó)家有固定的財(cái)政撥款來(lái)補(bǔ)充中小企業(yè)信用擔(dān)保資金；也有的國(guó)家由商業(yè)銀行提供一定的補(bǔ)貼。浙江省現(xiàn)有企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)179家，其中絕大多數(shù)是商業(yè)機(jī)構(gòu)，獲得政府資助的機(jī)構(gòu)只有27家，這使擔(dān)保機(jī)構(gòu)收取的保費(fèi)過(guò)高，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力十分有限。

    在這種情況下，相當(dāng)數(shù)量的信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)際經(jīng)營(yíng)的是信貸擔(dān)保以外的金融業(yè)務(wù)。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，對(duì)于不具有外部性的大中型企業(yè)的信貸擔(dān)保，通常是由放貸的商業(yè)銀行按照大數(shù)法則自行辦理。這樣做交易成本更低，也更加便捷。在我國(guó)目前的情況下，在商業(yè)銀行之外另設(shè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，往往是另有所圖的，有時(shí)甚至淪為進(jìn)行違法違規(guī)活動(dòng)的工具。目前，存在比較普遍的問(wèn)題包括由工商企業(yè)開(kāi)設(shè)下屬的信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)為本企業(yè)提供擔(dān)保，從社會(huì)上圈錢(qián)；為不法企業(yè)提供虛假擔(dān)保，從銀行騙貸；與商業(yè)銀行工作人員勾結(jié)，變相提高貸款利率。

    吳敬璉指出，金融是一種市場(chǎng)高度不完全、信息高度不對(duì)稱的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中有必要借助信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，通過(guò)它所特有的控制風(fēng)險(xiǎn)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)信用增級(jí)和信用放大。因此，隨著金融活動(dòng)的發(fā)展和升級(jí)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出融資擔(dān)保、交易擔(dān)保、稅收擔(dān)保、司法擔(dān)保等多種多樣商業(yè)性的信用擔(dān)保業(yè)務(wù)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)信用擔(dān)保產(chǎn)生龐大的需求。因此，近年來(lái)我國(guó)信用擔(dān)保業(yè)的迅猛發(fā)展乃是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果和必然要求。

    吳敬璉說(shuō)，由于信息的高度不對(duì)稱性，在金融市場(chǎng)的發(fā)展中，政府對(duì)市場(chǎng)合規(guī)性的監(jiān)管是具有決定意義的。我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)也表明，金融市場(chǎng)要在規(guī)范的基礎(chǔ)上才有可能健康地發(fā)展，規(guī)范的目的在于發(fā)展，不規(guī)范卻無(wú)以發(fā)展。但是，目前我國(guó)對(duì)商業(yè)性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范的法律基本上不存在，也沒(méi)有專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)它們進(jìn)行監(jiān)管，由此造成了行業(yè)監(jiān)管嚴(yán)重缺位、擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。這不但加大了銀行等債權(quán)人的信貸資金風(fēng)險(xiǎn)，而且對(duì)擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展前途構(gòu)成嚴(yán)重威脅，必須采取強(qiáng)化政府監(jiān)管、加強(qiáng)行業(yè)自律等措施來(lái)加以克服。

    最后，吳敬璉對(duì)加強(qiáng)和改善政府在促進(jìn)擔(dān)保業(yè)的職能方面提出了四點(diǎn)建議，分別是明確區(qū)分政策性的和商業(yè)性的信用擔(dān)保，在法律上和政策上分別加以規(guī)范；加強(qiáng)政府對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金支持，完善它們的資金融通和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制；完善擔(dān)保行業(yè)的立法，建立并加強(qiáng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管體系；加快有關(guān)擔(dān)保行業(yè)自治組織（商會(huì)）的立法，以便通過(guò)這種行業(yè)自治組織加強(qiáng)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作和自律。