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一、從“入世”到“入市”：中國考過四級之后又考六級
中國經(jīng)濟要走向國際化 , 就像參加一場又一場的英語考試 , 加入世貿(mào)組織只不過是表明中國已經(jīng)通過了“四級考試”,而要進一步提升自己, 還必須再參加“六級考試”——取得“市場經(jīng)濟地位”。
6 月 3 日 , 美國商務部就是否給予中國市場經(jīng)濟地位問題舉行了第一場聽證會。在此以前,新西蘭、新加坡和馬來西亞已先后承認中國的完全市場經(jīng)濟地位。此外,中國還加緊了對歐盟、澳大利亞、日本等的游說工作。中國在通往完善的市場經(jīng)濟體制之路上 ,突然把“市場經(jīng)濟地位”作為一個重要的外交目標, 展開了一場為爭取“市場經(jīng)濟地位”而進行的外交活動。
按理說 ,WTO 是一個由市場經(jīng)濟國家組成的組織 , 加入WTO本身就意味著成員國的市場經(jīng)濟國家地位。但中國為了打破中美入世談判僵局 , 在中國市場經(jīng)濟地位問題上做了重大讓步 ,在中美入世協(xié)議第15 條的反傾銷和補貼方法條款中 , 明確規(guī)定“美國和中國同意美方將來碰到反傾銷個案時可以維持美方現(xiàn)時的反傾銷方法(把中國視為非市場經(jīng)濟國家 ), 而毋須遭遇法律挑戰(zhàn)。這個條款在中國進入世貿(mào)之后15年內(nèi)維持有效。”而在《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》第 15 條確定補貼和傾銷時的價格可比性時,也做了內(nèi)容大致相同的規(guī)定。這使中國從入世一開始便處于應付他國反傾銷的不利地位。
這種不利地位使中國使用仍然被視為“非市場經(jīng)濟國家”, 由此給中國外貿(mào)的正常發(fā)展帶來了一系列負面影響：
其一 , 中國的非市場經(jīng)濟地位使中國企業(yè)在應訴他國反傾銷時往往使用“替代國”提供的價格數(shù)據(jù) , 從而容易導致較高的敗訴率,被迫退出或者大大減少在該國的市場份額。2003 年以來 , 美國對中國的家具、彩電、紡織品等一系列產(chǎn)品加征高額反傾銷稅,其判定依據(jù)就是中國的非市場經(jīng)濟地位。
其二 , 惡化了中國外貿(mào)企業(yè)出口面臨的國際環(huán)境 ,使我國具有比較優(yōu)勢的商品出口遭到眾多國家的“圍追堵截”,成為中國外貿(mào)由大額順差開始走向逆差的重要原因 ,給中國開拓國際市場帶來了極為嚴重的阻礙。根據(jù)商務部公平貿(mào)易局的統(tǒng)計 ,2003 年, 國際上針對中國的反傾銷和保障措施立案就有 59起 , 涉案金額約 22 億美元 , 創(chuàng)歷年最高。而到了 2004 年一季度 ,國外又對中國發(fā)起了 11 起反傾銷和保障措施調(diào)查 ,同比增幅高達 83.8%, 涉案金額 3.3 億美元 , 同比增長 15.6倍。
其三 , 市場化程度實際上已經(jīng)很深的中國仍被視為非市場經(jīng)濟國家 , 不僅與客觀事實不符 ,而且使中國在對美經(jīng)濟關系中處于受歧視地位, 造成中美雙邊經(jīng)濟關系中對中國的不公正。
二、為何一定要讓別國承認？為什么中國的“市場經(jīng)濟地位”需要別國的承認？其背后的經(jīng)濟、政治涵義是什么？這種承認會對中國的現(xiàn)代化進程造成什么影響？
上文已經(jīng)提及 , 中國今天的“市場經(jīng)濟地位”之爭實際上是當年中國“入世”的遺留問題 , 即為盡快加入世貿(mào)組織,中國同意簽署了四個附加的條款 , 包括：反傾銷案件中非市場經(jīng)濟地位規(guī)定 , 期限 15 年；特定產(chǎn)品過渡性保障機制 , 期限12年；紡織品限制措施 , 期限 8 年；還有一個就是過渡性報告審議機制。這些條款的基本思想就是不承認中國是市場經(jīng)濟國家,別國“有權(quán)”對中國采用歧視性手段。
這種歧視性手段最直接的表現(xiàn)方式 , 就是在傾銷案中核定成本時 , 以非市場經(jīng)濟國家的定價受政府干預為理由,不拿該產(chǎn)品的國內(nèi)價來衡定 , 而是選取一個他們認為與中國類似的市場經(jīng)濟國家為替代。比如在最近的中國彩電傾銷案中,美國選取印度為替代國 , 結(jié)果最高征稅幅度達到 78.45% 。而且 , 所有的WTO成員國都可能以此為“合法理由”來扼制“中國制造”的浪潮。與中國有著巨額商貿(mào)往來的歐盟、日本、澳大利亞也頻頻動用此條款,一些發(fā)展中國家如印度、巴西 , 也開始運用這個武器對付中國。據(jù)商務部提供的數(shù)字 , 中國成為遭受反傾銷訴訟最多的 WTO 成員,國外反傾銷已成為中國對外貿(mào)易發(fā)展的主要障礙之一。
這四個“不平等條款”為何強加給中國 ? 回溯歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)：中國并非甘愿自縛手腳 , 而是箭在弦上 ,不得不發(fā)——當時,中國的改革開放已經(jīng)到了一個全新的攻堅階段 , 內(nèi)部動力比較弱了 , 急需引入外來機制增加改革動力；另一方面,中國入世談判一拖十數(shù)年懸而不決 , 美國始終堅持在一般保障條款、特殊保障條款和反傾銷條款等三方面卡緊中國入世的“咽喉”, 所以,從大局考慮 , 中國采取的策略是“先付點代價 , 多爭取時間促進發(fā)展”。再者 , 中國當時還處在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中,要讓西方國家一下子全部承認中國的市場經(jīng)濟地位 , 也是不現(xiàn)實的。從這一點上看 , 中國在當時做出一定程度的讓步是有必要的。
實際上 , 早在今年的 4 月份 , 美國國會就開了一個小型論證會 , 不少保守派強烈反對給中國“松綁”, 理由很簡單,他們認為這是中國應該履行的 WTO 承諾。但中國有理由對此提出異議 , 因為自從入世之后中國已經(jīng)大大加快了開放改革的步伐,市場經(jīng)濟框架已全面建立 , 不該再受到“非市場經(jīng)濟”的歧視性對待。
三、并不是一個簡單的學術(shù)問題
中國的“非市場經(jīng)濟地位”問題很復雜 , 這并不是一個簡單的學術(shù)問題 , 而更是一個政治問題,對它的判定不是按照幾個指標的衡量就能完成的。
美國認為中國不是一個市場經(jīng)濟國家 , 其判斷依據(jù)是美國《 1930 年關稅法》規(guī)定的六條標準,即該國貨幣與其他國家貨幣的可兌換程度；雇員與雇主談判工資的自由程度；該國對合資企業(yè)或其他外國投資的準入程度；政府所有權(quán)或?qū)ιa(chǎn)資料的控制程度；政府對資源分配的控制程度與決定價格和產(chǎn)量的程度；以及行政當局認為合適的其他因素。
而中國則認為自己于2001年底已正式成為“發(fā)展中的市場經(jīng)濟國家”。中國社科院的《美國貿(mào)易政策評估報告》對中國市場經(jīng)濟建設的進程進行了充分論證,該報告指出：中國經(jīng)過了 20 多年改革開放 , 經(jīng)濟和貿(mào)易體制已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的大變化。早在 1999 年,中國社會商品零售總額中 , 由市場調(diào)節(jié)和實行國家指導價的比重已達到 95% 左右；在生產(chǎn)資料的銷售總額中,市場調(diào)節(jié)和國家指導價部分占約 85%；在農(nóng)產(chǎn)品收購總額中 , 市場調(diào)節(jié)和國家指導價的比重約占 90% 。到了 2001 年底的時候,由中央政府控制的價格 ( 包括服務價 格 ) 只剩下約 15 種。據(jù)此 , 我國著名經(jīng)濟法專家劉大洪教授指出,有充分證據(jù)和理由認為中國經(jīng)濟的市場化程度已經(jīng)遠高于許多世界貿(mào)易組織成員,決非“全部或大體上全部由國家壟斷貿(mào)易并由政府規(guī)定國內(nèi)價格的國家”。
實際上 , 美國并不是不知道中國的市場化程度己經(jīng)遠高于世貿(mào)組織里的許多其它發(fā)展中國家,他們擔心的是如果輕易就承認中國的“市場經(jīng)濟地位”,會有損美國的所謂“國家利益”,不利于再找合法的借口來扼制中國強勁增長的出口量。所以 , 這場關于中國市場經(jīng)濟地位的博弈更是一個政治問題, 而不是一個單純的經(jīng)濟問題, 更不是一個純粹的學術(shù)問題。我們不能因此而認為我國還不是市場經(jīng)濟。
而對于中國來說 , 讓美國承認中國的市場經(jīng)濟地位 , 除了是基于反傾銷等經(jīng)濟考慮外,還蘊涵了豐富的政治訴求；這是對我們改革開放多年成績的認可 , 有利于樹立良好的大國形象。
四、決不能使這場“六級考試”一拖 15 年
在中國加入世貿(mào)組織以前 , 中美經(jīng)貿(mào)關系中一個最棘手的問題就是美國國會每年都要討論是否給予中國貿(mào)易最惠國待遇。而現(xiàn)在中國加入WTO以后 , 這個“老問題”消失了 , 但“新問題”又出現(xiàn)了：美國不承認中國的市場經(jīng)濟地位。
中美兩國在入世談判中 , 中國為了大局考慮 , 曾做出一定的讓步 , 同意在中國入世后 15 年內(nèi),美國可以繼續(xù)把中國當作非市場經(jīng)濟國家對待。美國正是抓住了這一點 , 作為它對中國提起反傾銷訴訟的國際法借口。在歷史上,中國、越南以及一些前蘇聯(lián)國家都被美國裁定為非市場經(jīng)濟國家 , 而根據(jù)國際商法 , 當美國公司要求對“非市場經(jīng)濟國家”征收傾銷稅時,美國商務部往往是根據(jù)“第三國”的類似生產(chǎn)標準和價格制定反傾銷稅率。這種通過參考第三國價格而制定的反傾銷稅率往往畸高,對中國出口企業(yè)是不公平的。
美國認為 , 中國在幾乎所有市場經(jīng)濟體系標準方面都存在很多問題 , 離市場經(jīng)濟還有很大的差距。所以 , 他們堅持有關15年的過渡規(guī)定是“合理的”, 中國經(jīng)濟在入世后還需要經(jīng)過相當一段時間的努力才能達到“完全市場經(jīng)濟標準”。
——如果按照美國的觀點 , 中國的這場“六級考試”就至少還要再拖 15 年。這是明顯不符合中國利益的,也是無視中國市場經(jīng)濟建設成就的。
但是 , 關鍵在于：美國對 15 年過渡期的解釋是不準確的 , 因為 WTO 協(xié)定所規(guī)定的是最長期限,而不是起碼的期限。協(xié)定有具體規(guī)定 , 要求美國等國家在中國建立市場經(jīng)濟體制后不再把中國看作非市場經(jīng)濟國家 , 而不是一定要等到15年結(jié)束的時候。15 年期限是“極限”, 而不是“必須經(jīng)過的期限”。
自從中國通過了入世那場“四級考試”之后 , 改革速度就一直在加快,在完善法律、保護知識產(chǎn)權(quán)、降低國有經(jīng)濟比重、保護私有經(jīng)濟、進一步開放市場、改善投資環(huán)境等許多方面都取得了重大的進展。早在 1992年, 中國就確定了市場經(jīng)濟的目標 , 到 2002 年,中國已經(jīng)初步建立了市場經(jīng)濟體制。中國的生產(chǎn)和物價基本上已經(jīng)完全受到市場的調(diào)節(jié)。世界銀行最近在其對中國經(jīng)濟的評估報告中指出,中國經(jīng)濟已經(jīng)從對國有和集體經(jīng)濟的完全依賴轉(zhuǎn)移為一種混合經(jīng)濟模式 , 私營經(jīng)濟已經(jīng)在中國經(jīng)濟中扮演著非常重要的角色。
美國改變對中國的歧視 , 把中國看作是市場經(jīng)濟國家 , 受益的不僅僅是中國 , 還會有美國,美國的經(jīng)濟、消費者和工人也將因此而獲得更多的增長空間、更多物美價廉的商品和更多的就業(yè)機會。
五、先“小考”, 再“中考”, 最后“大考”
據(jù)悉 , 美國商務部高級官員表示 , 中國的市場經(jīng)濟地位要獲得美國承認還需要再等幾年 ,美國不會輕易就承認中國的市場經(jīng)濟地位。現(xiàn)在, 美國只是處在考慮是否縮短這個“15 年期限”的初期階段。
也就是說 , 中國要想得到美國的正式承認 , 必須在外匯政策、勞工權(quán)利、國有化程度等方面進行“一系列基礎性改革”。在 2004年6 月 3 日的聽證會上 , 美國稱：美國商務部用于確定市場經(jīng)濟地位的六項指標中,中國沒有一項達標。更有人認為“中國甚至還沒有邁入門檻 , 更不要說已經(jīng)進入 , 以便獲得市場經(jīng)濟地位”！
可見 , 中國要想通過美國的這場“六級大考”, 在短時間內(nèi)似乎是難以做到的。這種情況下 ,中國應積極進行一些“小考”和“中考”,先練練兵。
實際上 , 中國的“六級小考”在一些國家已經(jīng)取得了突破性進展。2004年4月14日 , 新西蘭正式承認中國的市場經(jīng)濟地位,從而使“中國市場經(jīng)濟地位問題”在發(fā)達國家中實現(xiàn)了“零的突破”。 5 月 14 日 , 新加坡也正式宣布,成為東盟第一個承認中國市場經(jīng)濟地位的國家。在新加坡的示范下 ,5 月 29 日,馬來西亞也承認了中國的市場經(jīng)濟地位。預計在今后的三年內(nèi) , 將有更多的小國家承認中國的市場經(jīng)濟地位。
除了在這些“小型考試”中順利過關外 ,中國還加緊了“中型考試”,即催促歐盟、日本、澳大利亞等國家和地區(qū)承認中國的市場經(jīng)濟地位。尤其是歐盟有可能成為中國“中型考試”的最早突破口。歐盟在2003年就曾應中國的要求 , 向中方索要“中國市場經(jīng)濟狀況的基礎文件”, 以進行相關的評估。歐盟在對該材料進行審議評估之后,再次向中方提出了“一長串”問題清單 , 要求中國對此做出陳述。可以想見 , 歐盟作為世界重要的經(jīng)濟巨頭之一,其承認中國市場經(jīng)濟地位對美國等其他國家有非常重要的帶頭和示范作用。它意味著歐盟對中國商品的成本計算更加準確,對中國企業(yè)的“傾銷”調(diào)查更加透明、可操作和公平。中國企業(yè)的自衛(wèi)能力將得到相應的加強 , 并由此帶動中歐貿(mào)易的健康發(fā)展。
有理由相信 , 如果中國通過了這些“小考”和“中考”, 那么 , 將更有可能盡快通過美國的這場“大考”。
作者：李華振 張莉
商務部 研究院 《中國外資》 第8期
（信息來源：貿(mào)研院子站）
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