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陳錫文:農業(yè)十年

http://whmsebhyy.com 2004年10月28日 08:16 中國經濟時報

    解構農業(yè)十年之“糧食問題”

    “現(xiàn)在我們坐在這里回想過去的十年,十年前的1993年10月,中國農業(yè)領域發(fā)生了一件引動軒然大波的事——糧價暴漲。當時,由南至北,由大米到小麥到玉米普遍出現(xiàn)價格大幅度上漲,了解和關注過當時情況的人一定不會忘記,面對這一現(xiàn)象當時的那種驚訝。這一事件,足以被寫入歷史。”中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文采訪之
初的廖廖數(shù)語立刻將記者帶入了十年前糧價暴漲的圖景。

    1993:“糧價暴漲”之前因后果

    提起當年人們面對糧價暴漲十分驚訝的直接原因,陳錫文談到主要有兩個:一是當年的糧食總產量較上一年有所增長;二是10月份恰值秋糧開始上市。在這種情況下糧價暴漲顯然出乎人們意料,同時也對農業(yè)及整個經濟震動很大。在這一時間段,讓人們記憶尤深的還有一件事:10月份,中央剛剛召開了農村工作會議,擬定出一個按當時情況解決農村問題的指導性意見,即加強農業(yè)的基礎地位,保證農產品(資訊 行情 論壇)的供給,增加農民收入。

    這兩件事出現(xiàn)了很大的反差。糧食豐收加政策的積極導向何以會出現(xiàn)人們料想不到的糧價暴漲呢?

    陳錫文回溯歷史:這要從1993年之前的一個時間段尋找原因。農村改革以來,糧價暴漲有過幾起,第一次是1988年。此前,從1978年改革始的糧食供應緊張到1984年糧食極大豐富后出現(xiàn)農民賣糧難,這中間的6年,糧食增產速度非常快,糧食由過去的6000億斤一下子提升至8000億斤,然而1984年的狀況直接導致其后的糧食減產,減產持續(xù)了四年。但隨著人口的增長,消費的提高,需求也就與日俱增,到1988年底就出現(xiàn)了糧食供求緊張的局面,糧價第一次暴漲,當年下半年,社會上出現(xiàn)了搶購風潮。可以說,在改革初期,糧食問題表現(xiàn)出的是“6年增長,4年徘徊”。

    接下來,陳錫文回憶,1988年糧價暴漲后,1989年糧食出現(xiàn)恢復性增長,當年一舉超過了1984年的歷史紀錄——8000億斤,明眼人都看得出,1988年的糧價暴漲,根本原因在于持續(xù)四年的糧食減產導致的供求矛盾。為此,1989年國家出臺政策促使糧食出現(xiàn)恢復性增長,到1990年就出現(xiàn)了較高的紀錄——當年增產糧食700多億斤。接下來的三年,糧食產量基本保持穩(wěn)定,水平在9000億斤上下波動。可以這樣認為,1988年以后,糧食問題表現(xiàn)出來的是“2年跳出一個高峰,接下來是4年的徘徊”。

    實際上,對于1993年底出現(xiàn)的糧價暴漲,經濟學家們之所以會格外關注,是因為糧食增產卻出現(xiàn)價格上漲,陳錫文表示,其中關鍵原因在于糧食產量沒有和居民需求同比例增加,以致矛盾積累、爆發(fā)。其實,早在1990年7月,國家為調節(jié)和保護糧食增產后可能出現(xiàn)的價格下跌影響農民收入的狀況,就推出了糧食保護價、風險基金、糧食儲備等三項政策,但當時的保護價政策只保護收購300億斤糧食,這與農民想出售的糧相比,數(shù)額很小。

    1994:糧食低谷之痛

    1994年,同樣是一個足以被寫入中國現(xiàn)代農業(yè)史的一年。關于這一年的物價動蕩和產生的影響,被陳錫文在接下來的采訪中濃墨重彩的闡釋著。“1994年是改革開放以來物價上漲最高的一年,當年零售物價指數(shù)達21.7%,其中來自農產品的占六成以上,實際上,這是對1993年糧價上漲的延續(xù)。同時也說明,1990年的保護政策雖然出臺了,但仍沒有將農民的利益保護住。”“于是,1994年當年,政府緊跟著出臺了一系列重視糧食生產的措施,其中最重要的是提高政府合同收購價格,當年收購價格就提高了,基本上是每斤糧提高1毛錢左右,這樣1995年糧食又出現(xiàn)恢復性增長,但當年進口糧食依然在2000萬噸。1996年,繼續(xù)提價,糧食出現(xiàn)跳躍式增長,從1994年至1996年,三年間政府合同定購價翻了一番,1996年當年,糧食生產超過1萬億斤。”對于這一階段的情形,陳錫文的闡述十分詳盡。之后,他說明了一個觀點——1996年的結果表明“價格”杠桿的因素起了至關重要的作用。1996年當年糧食產量達到1萬億斤,農民收入增長達到9%,兩個指標都大大超出了預期。

    1998:政策之手的前是今非

    “1997年之后的糧食波動問題并不能簡單理解。”這是陳錫文具體對1997年之后農業(yè)政策的一個基本態(tài)度。“按保護價收購糧食雖然在1990年提出,但同此后1998年的保護價政策相比,區(qū)別很大,前者是限量保護收購,而后者是敞開收購。對于1995年至1999年糧食又進入新一輪持續(xù)增長,直至2000年下跌,政策雖然需要檢討,但正確之處在于政策的根基仍然在按規(guī)律辦事。”1998年,中央出臺了“三項政策”“一項改革”,糧食按保護價敞開收購的措施的確對以后的糧食現(xiàn)象起了非常大的作用。對于這項政策,陳錫文坦言,這項政策的立足點是為了保護農民的利益,但出臺政策必須考慮幾個問題:首先,在糧食按保護價收購中,對到底當年要收多少糧食、花多少錢需要有一個基本帳;其次,操作保護價收購這件事的隊伍——國有糧食企業(yè)能否全部按國家政策執(zhí)行?可以試想,在糧價下跌的時候,如果政府不采取措施,農民的積極性就會喪失,必然會使糧食生產大幅度下滑,1994年的情形就可能重演,作為國家,一定要避免這一狀況發(fā)生的。在中國,物價波動乃至引發(fā)通貨膨脹和糧食價格、食品供求關系的波動有著密切的聯(lián)系,作為大國,某一年度的糧食豐減并不會立刻引動消費的大波瀾,它通常會有一個周期,在周期內多年積累的力量才會導致嚴重事態(tài)的發(fā)生。但具體政策在實行中沒能真正到位,這更多的是體制問題。所以應該心平氣和的看待某個時間段的政策以及當時多種因素的綜合作用。

    2003:政策散發(fā)出理性的光芒

    “從去年底,中央大力抓農業(yè)建設、糧食生產及農民增收問題就可以看出,政策更加顯出理性。”陳錫文看待時下的農業(yè)政策,目光深邃。的確,在目前當年產量加庫存仍然供大于求的的情況下,國家就開始重提糧食問題,大有未雨綢繆之勢。“如糧價從去年十月上漲,到如今仍在上漲,而且與去年冬季相比漲了近40%,但國家政策仍然確定為不僅不打壓,還允許其繼續(xù)上漲,因為這樣才能保證農民的積極性。而就目前的糧食價格來說,城市居民中大部分都能承受,一部分低收入者,國家可采取相應的社保措施。”對于去年至今的農業(yè)政策措施,陳錫文強調,一方面高度重視糧食生產,采取多種措施促進糧食生產;另一方面下決心放開糧食流通。這足以說明,十年的經驗讓政策更加理性、成熟。

    但就時下和今后的糧食問題,陳錫文談到,年內糧食生產大體上會完成預計的增產500億斤的目標,有可能還會超,明年政策會繼續(xù)加強和完善,增產也還會繼續(xù),但這個過程并不十分容易,因為,去年糧價上漲,今年再上漲,明年顯然不會再以這樣的幅度上漲了,所以下一步怎么走還需探路,而且現(xiàn)實中還存在一個難題,即在耕地減少、農業(yè)結構調整的前提下,糧食擴大播種面積的空間并不大。

    土地執(zhí)法:難上加難

    有關中國農村目前面臨的最重要問題之一——土地問題,陳錫文認為,執(zhí)法難,無法在具體過程中貫徹法律是很大的關卡,主要原因是法律本身存在漏洞。

    陳錫文就這個問題談到,目前的法律法規(guī)存在缺陷、漏洞很多,有些方面可操作性很差。例如我國有關土地問題的法律,有些條款肯定是最嚴格的,這在《憲法》、《土地管理法》、《刑法》中都有,如《土地管理法》規(guī)定,搞建設,如果動用基本農田,那怕是一畝,都需經過國務院批準,除國務院外有土地審批權的只有省級人民政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市、縣的政府根本無權批地。但問題在于自身存在缺陷,如何才能保住基本農田,法律使得地方政府不按法律做得不到懲治。例如,地方的土地總體規(guī)劃,基本農田的調整權在法律上就存在可鉆的空子,這樣就為地方政府開了口子,地方政府可以通過基本農田的調整權先行調整基本農田,然后就可以順理成章地“合法”占用基本農田了。還有法律中關于違法批地的懲處條款,目前已有的法律是“徇私舞弊,違法批地,處三年以下有期徒刑”。由于即便國土部門查實了地方官的違法批地行為,但是否“徇私舞弊”卻不好查實,于是在現(xiàn)實中,即使查到了“違法批地”的官員,但因無法查實是否貪污受賄,也只好不了了之。

    再如,“為了公共利益的需要,國家可以依據(jù)法律的規(guī)定征用、征收土地”的條款,其中并沒有明確界定何謂“公共利益”。這就給實際操作過程中留下了很大的空子可鉆,保障農民的耕地也就難上加難了。至于2003年出臺的《農村土地承包法》,也同樣存在漏洞,雖然該法有兩項嚴格的規(guī)定:“在承包期內發(fā)包方不得收回承包土地”和“在承包期內發(fā)包方不得調整承包土地”。但其中關于“誰有權來承包土地”沒有界定清楚,因為什么人、經過什么樣的程序才能成為“集體經濟組織的成員”并沒有相應的法律規(guī)定。

    然而,陳錫文告訴記者,在彌補和完善已有法律的漏洞上,國外也沒有現(xiàn)成的經驗可供借鑒,原因是中國正處在一個史無前例的轉軌期,沒有人能夠料想到今天的城市化進程會如此之快,人們都在摸著石頭過河,新情況、新問題不斷顯現(xiàn),法律的跟進速度無法滿足層出不窮的新事物。當然,在實際操作中,地方政府完全可以改變一下以往的姿態(tài),目前大多數(shù)的地方政府都在扮演雙重角色——征地方和出售方。實際上,政府完全可以從其中抽身,只要做好用地規(guī)劃,并監(jiān)督開發(fā)商征地過程就足夠了。

    農民增收:需保持理性態(tài)度

    近十年來,國家雖然一直在提“農民增收”問題,但時至今日也并沒能將這個問題解決好,當記者就該問題存在的原因和出路向陳錫文提問時,他顯得有些凝重。“現(xiàn)實的情況的確如此。在全社會勞動力中,目前有50%在農業(yè)中就業(yè),而農業(yè)的增加值在GDP中占的比例不足15%,這也就是說,50%的勞動力才創(chuàng)造出15%的GDP,這樣的現(xiàn)狀,農民增收肯定很難。”再深層次的問題,陳錫文認為是勞動力轉移問題,也就是“城鎮(zhèn)化”的問題。“但是目前,基層領導在該問題上存在誤區(qū),認為‘城鎮(zhèn)化’就是城市的綠化、美化、現(xiàn)代化,這與‘城鎮(zhèn)化’的內核——農民變市民差得太遠,反而,占用農民土地的城鎮(zhèn)被打扮得漂漂亮亮,卻不讓農民真正變成市民,從根本上講這不是真正的‘城鎮(zhèn)化’,因為這樣的‘城鎮(zhèn)化’并沒有完成農民轉移問題。”

    從“十六大”提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”到十六屆三中全會提出“五個統(tǒng)籌”,再到十六屆四中全會總書記講話中提出的“兩個趨向”,已經表明,中國社會正面臨一種趨勢——工業(yè)反哺農業(yè)、城市帶動農村。這從其他國家的發(fā)展規(guī)律中也可尋出類似軌跡。在經濟發(fā)展初期,通常都是農業(yè)推動工業(yè)和城市發(fā)展,但到了一定階段,工業(yè)就反過來帶動農業(yè)、農村發(fā)展了。陳錫文表示,目前中國的政策層已經明確了中國開始這一轉向的態(tài)度,也開始改變過去重城市、輕農村的做法,但在這個過程中,仍然存在體制問題、觀念問題等不太容易解決或還沒有解決的問題,這些都將會成為前進路上的障礙。

    而農民增收難的根本原因還是由勞動生產率決定的,改變這一點取決于農民向城市轉移的進程。當然,陳錫文也表示,農業(yè)科技進步也是其中一個重要因素,但到目前為止,農業(yè)科技體制的改革仍徘徊在十字路口上。所以,對農民增收問題的解決一定要保持理性的態(tài)度。

    未來農業(yè):打破“二元結構”,邁向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

    中國未來的農業(yè)究竟去向何方?陳錫文說,“進入新世紀以后,中國農業(yè)發(fā)展的大方向已經明確:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。”目前已經提出要逐步出臺解決原有“二元結構”體制的措施,這也就提出了一個愿望和目標——怎樣才能使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?這無疑需要大量的研究和實踐,但首先需要明確的事實是,既然是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”,在實踐中就不能只是農口的同志單方面作努力,它需要社會各方面的努力和配合。在這個基本點上,還需要做三個方面的工作:首先,讓增強的國力向農村傾斜,要建立公共財政體制,讓政府提供的公共產品更多的惠及農村;其次,“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不能成為一個農村的或農民的口號和要求,一定要成為全黨和全社會的共識,“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的概念要成為一種社會觀念,進而成為一種理念;第三,要深入研究“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”涉及的領域和需要采取的措施。如建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場”,其中的要素市場、勞動力市場、資金市場該如何建立?勞動力怎樣才能不分城鄉(xiāng)公平競爭就業(yè)?怎樣改變農村的資金“失血”現(xiàn)狀?改變這些顯然都要有制度和組織的創(chuàng)新。

    無疑,解決中國的農村問題是長期而艱巨的過程,但陳錫文最后強調,不能因為長期而艱巨就慢慢來,而是要圍繞解決這一系列問題加快其制度化的進程。


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