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本報(bào)記者 王海坤
解構(gòu)農(nóng)業(yè)十年之“糧食問(wèn)題”
“現(xiàn)在我們坐在這里回想過(guò)去的十年，十年前的1993年10月，中國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)生了一件引動(dòng)軒然大波的事——糧價(jià)暴漲。當(dāng)時(shí)，由南至北，由大米到小麥到玉米普遍出現(xiàn)價(jià)格大
幅度上漲，了解和關(guān)注過(guò)當(dāng)時(shí)情況的人一定不會(huì)忘記，面對(duì)這一現(xiàn)象當(dāng)時(shí)的那種驚訝。這一事件，足以被寫入歷史。”中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文采訪之初的廖廖數(shù)語(yǔ)立刻將記者帶入了十年前糧價(jià)暴漲的圖景。
1993：“糧價(jià)暴漲”之前因后果
提起當(dāng)年人們面對(duì)糧價(jià)暴漲十分驚訝的直接原因，陳錫文談到主要有兩個(gè)：一是當(dāng)年的糧食總產(chǎn)量較上一年有所增長(zhǎng)；二是10月份恰值秋糧開(kāi)始上市。在這種情況下糧價(jià)暴漲顯然出乎人們意料，同時(shí)也對(duì)農(nóng)業(yè)及整個(gè)經(jīng)濟(jì)震動(dòng)很大。在這一時(shí)間段，讓人們記憶尤深的還有一件事：10月份，中央剛剛召開(kāi)了農(nóng)村工作會(huì)議，擬定出一個(gè)按當(dāng)時(shí)情況解決農(nóng)村問(wèn)題的指導(dǎo)性意見(jiàn)，即加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，保證農(nóng)產(chǎn)品的供給，增加農(nóng)民收入。
這兩件事出現(xiàn)了很大的反差。糧食豐收加政策的積極導(dǎo)向何以會(huì)出現(xiàn)人們料想不到的糧價(jià)暴漲呢？
陳錫文回溯歷史：這要從1993年之前的一個(gè)時(shí)間段尋找原因。農(nóng)村改革以來(lái)，糧價(jià)暴漲有過(guò)幾起，第一次是1988年。此前，從1978年改革始的糧食供應(yīng)緊張到1984年糧食極大豐富后出現(xiàn)農(nóng)民賣糧難，這中間的6年，糧食增產(chǎn)速度非常快，糧食由過(guò)去的6000億斤一下子提升至8000億斤，然而1984年的狀況直接導(dǎo)致其后的糧食減產(chǎn)，減產(chǎn)持續(xù)了四年。但隨著人口的增長(zhǎng)，消費(fèi)的提高，需求也就與日俱增，到1988年底就出現(xiàn)了糧食供求緊張的局面，糧價(jià)第一次暴漲，當(dāng)年下半年，社會(huì)上出現(xiàn)了搶購(gòu)風(fēng)潮。可以說(shuō)，在改革初期，糧食問(wèn)題表現(xiàn)出的是“6年增長(zhǎng)，4年徘徊”。
接下來(lái)，陳錫文回憶，1988年糧價(jià)暴漲后，1989年糧食出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，當(dāng)年一舉超過(guò)了1984年的歷史紀(jì)錄——8000億斤，明眼人都看得出，1988年的糧價(jià)暴漲，根本原因在于持續(xù)四年的糧食減產(chǎn)導(dǎo)致的供求矛盾。為此，1989年國(guó)家出臺(tái)政策促使糧食出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，到1990年就出現(xiàn)了較高的紀(jì)錄——當(dāng)年增產(chǎn)糧食700多億斤。接下來(lái)的三年，糧食產(chǎn)量基本保持穩(wěn)定，水平在9000億斤上下波動(dòng)。可以這樣認(rèn)為，1988年以后，糧食問(wèn)題表現(xiàn)出來(lái)的是“2年跳出一個(gè)高峰，接下來(lái)是4年的徘徊”。
實(shí)際上，對(duì)于1993年底出現(xiàn)的糧價(jià)暴漲，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們之所以會(huì)格外關(guān)注，是因?yàn)榧Z食增產(chǎn)卻出現(xiàn)價(jià)格上漲，陳錫文表示，其中關(guān)鍵原因在于糧食產(chǎn)量沒(méi)有和居民需求同比例增加，以致矛盾積累、爆發(fā)。其實(shí)，早在1990年7月，國(guó)家為調(diào)節(jié)和保護(hù)糧食增產(chǎn)后可能出現(xiàn)的價(jià)格下跌影響農(nóng)民收入的狀況，就推出了糧食保護(hù)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)基金、糧食儲(chǔ)備等三項(xiàng)政策，但當(dāng)時(shí)的保護(hù)價(jià)政策只保護(hù)收購(gòu)300億斤糧食，這與農(nóng)民想出售的糧相比，數(shù)額很小。
1994：糧食低谷之痛
1994年，同樣是一個(gè)足以被寫入中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)史的一年。關(guān)于這一年的物價(jià)動(dòng)蕩和產(chǎn)生的影響，被陳錫文在接下來(lái)的采訪中濃墨重彩的闡釋著。“1994年是改革開(kāi)放以來(lái)物價(jià)上漲最高的一年，當(dāng)年零售物價(jià)指數(shù)達(dá)21．7％，其中來(lái)自農(nóng)產(chǎn)品的占六成以上，實(shí)際上，這是對(duì)1993年糧價(jià)上漲的延續(xù)。同時(shí)也說(shuō)明，1990年的保護(hù)政策雖然出臺(tái)了，但仍沒(méi)有將農(nóng)民的利益保護(hù)住。”“于是，1994年當(dāng)年，政府緊跟著出臺(tái)了一系列重視糧食生產(chǎn)的措施，其中最重要的是提高政府合同收購(gòu)價(jià)格，當(dāng)年收購(gòu)價(jià)格就提高了，基本上是每斤糧提高1毛錢左右，這樣1995年糧食又出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，但當(dāng)年進(jìn)口糧食依然在2000萬(wàn)噸。1996年，繼續(xù)提價(jià)，糧食出現(xiàn)跳躍式增長(zhǎng)，從1994年至1996年，三年間政府合同定購(gòu)價(jià)翻了一番，1996年當(dāng)年，糧食生產(chǎn)超過(guò)1萬(wàn)億斤。”對(duì)于這一階段的情形，陳錫文的闡述十分詳盡。之后，他說(shuō)明了一個(gè)觀點(diǎn)——1996年的結(jié)果表明“價(jià)格”杠桿的因素起了至關(guān)重要的作用。1996年當(dāng)年糧食產(chǎn)量達(dá)到1萬(wàn)億斤，農(nóng)民收入增長(zhǎng)達(dá)到9％，兩個(gè)指標(biāo)都大大超出了預(yù)期。
1998：政策之手的前是今非
“1997年之后的糧食波動(dòng)問(wèn)題并不能簡(jiǎn)單理解。”這是陳錫文具體對(duì)1997年之后農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)基本態(tài)度。“按保護(hù)價(jià)收購(gòu)糧食雖然在1990年提出，但同此后1998年的保護(hù)價(jià)政策相比，區(qū)別很大，前者是限量保護(hù)收購(gòu)，而后者是敞開(kāi)收購(gòu)。對(duì)于1995年至1999年糧食又進(jìn)入新一輪持續(xù)增長(zhǎng)，直至2000年下跌，政策雖然需要檢討，但正確之處在于政策的根基仍然在按規(guī)律辦事。”1998年，中央出臺(tái)了“三項(xiàng)政策”“一項(xiàng)改革”，糧食按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)的措施的確對(duì)以后的糧食現(xiàn)象起了非常大的作用。對(duì)于這項(xiàng)政策，陳錫文坦言，這項(xiàng)政策的立足點(diǎn)是為了保護(hù)農(nóng)民的利益，但出臺(tái)政策必須考慮幾個(gè)問(wèn)題：首先，在糧食按保護(hù)價(jià)收購(gòu)中，對(duì)到底當(dāng)年要收多少糧食、花多少錢需要有一個(gè)基本帳；其次，操作保護(hù)價(jià)收購(gòu)這件事的隊(duì)伍——國(guó)有糧食企業(yè)能否全部按國(guó)家政策執(zhí)行？可以試想，在糧價(jià)下跌的時(shí)候，如果政府不采取措施，農(nóng)民的積極性就會(huì)喪失，必然會(huì)使糧食生產(chǎn)大幅度下滑，1994年的情形就可能重演，作為國(guó)家，一定要避免這一狀況發(fā)生的。在中國(guó)，物價(jià)波動(dòng)乃至引發(fā)通貨膨脹和糧食價(jià)格、食品供求關(guān)系的波動(dòng)有著密切的聯(lián)系，作為大國(guó)，某一年度的糧食豐減并不會(huì)立刻引動(dòng)消費(fèi)的大波瀾，它通常會(huì)有一個(gè)周期，在周期內(nèi)多年積累的力量才會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重事態(tài)的發(fā)生。但具體政策在實(shí)行中沒(méi)能真正到位，這更多的是體制問(wèn)題。所以應(yīng)該心平氣和的看待某個(gè)時(shí)間段的政策以及當(dāng)時(shí)多種因素的綜合作用。
2003：政策散發(fā)出理性的光芒
“從去年底，中央大力抓農(nóng)業(yè)建設(shè)、糧食生產(chǎn)及農(nóng)民增收問(wèn)題就可以看出，政策更加顯出理性。”陳錫文看待時(shí)下的農(nóng)業(yè)政策，目光深邃。的確，在目前當(dāng)年產(chǎn)量加庫(kù)存仍然供大于求的的情況下，國(guó)家就開(kāi)始重提糧食問(wèn)題，大有未雨綢繆之勢(shì)。“如糧價(jià)從去年十月上漲，到如今仍在上漲，而且與去年冬季相比漲了近40％，但國(guó)家政策仍然確定為不僅不打壓，還允許其繼續(xù)上漲，因?yàn)檫@樣才能保證農(nóng)民的積極性。而就目前的糧食價(jià)格來(lái)說(shuō)，城市居民中大部分都能承受，一部分低收入者，國(guó)家可采取相應(yīng)的社保措施。”對(duì)于去年至今的農(nóng)業(yè)政策措施，陳錫文強(qiáng)調(diào)，一方面高度重視糧食生產(chǎn)，采取多種措施促進(jìn)糧食生產(chǎn)；另一方面下決心放開(kāi)糧食流通。這足以說(shuō)明，十年的經(jīng)驗(yàn)讓政策更加理性、成熟。
但就時(shí)下和今后的糧食問(wèn)題，陳錫文談到，年內(nèi)糧食生產(chǎn)大體上會(huì)完成預(yù)計(jì)的增產(chǎn)500億斤的目標(biāo)，有可能還會(huì)超，明年政策會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)和完善，增產(chǎn)也還會(huì)繼續(xù)，但這個(gè)過(guò)程并不十分容易，因?yàn)椋ツ昙Z價(jià)上漲，今年再上漲，明年顯然不會(huì)再以這樣的幅度上漲了，所以下一步怎么走還需探路，而且現(xiàn)實(shí)中還存在一個(gè)難題，即在耕地減少、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的前提下，糧食擴(kuò)大播種面積的空間并不大。
土地執(zhí)法：難上加難
有關(guān)中國(guó)農(nóng)村目前面臨的最重要問(wèn)題之一——土地問(wèn)題，陳錫文認(rèn)為，執(zhí)法難，無(wú)法在具體過(guò)程中貫徹法律是很大的關(guān)卡，主要原因是法律本身存在漏洞。
陳錫文就這個(gè)問(wèn)題談到，目前的法律法規(guī)存在缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差。例如我國(guó)有關(guān)土地問(wèn)題的法律，有些條款肯定是最嚴(yán)格的，這在《憲法》、《土地管理法》、《刑法》中都有，如《土地管理法》規(guī)定，搞建設(shè)，如果動(dòng)用基本農(nóng)田，那怕是一畝，都需經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，除國(guó)務(wù)院外有土地審批權(quán)的只有省級(jí)人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市、縣的政府根本無(wú)權(quán)批地。但問(wèn)題在于自身存在缺陷，如何才能保住基本農(nóng)田，法律使得地方政府不按法律做得不到懲治。例如，地方的土地總體規(guī)劃，基本農(nóng)田的調(diào)整權(quán)在法律上就存在可鉆的空子，這樣就為地方政府開(kāi)了口子，地方政府可以通過(guò)基本農(nóng)田的調(diào)整權(quán)先行調(diào)整基本農(nóng)田，然后就可以順理成章地“合法”占用基本農(nóng)田了。還有法律中關(guān)于違法批地的懲處條款，目前已有的法律是“徇私舞弊，違法批地，處三年以下有期徒刑”。由于即便國(guó)土部門查實(shí)了地方官的違法批地行為，但是否“徇私舞弊”卻不好查實(shí)，于是在現(xiàn)實(shí)中，即使查到了“違法批地”的官員，但因無(wú)法查實(shí)是否貪污受賄，也只好不了了之。
再如，“為了公共利益的需要，國(guó)家可以依據(jù)法律的規(guī)定征用、征收土地”的條款，其中并沒(méi)有明確界定何謂“公共利益”。這就給實(shí)際操作過(guò)程中留下了很大的空子可鉆，保障農(nóng)民的耕地也就難上加難了。至于2003年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》，也同樣存在漏洞，雖然該法有兩項(xiàng)嚴(yán)格的規(guī)定：“在承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包土地”和“在承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包土地”。但其中關(guān)于“誰(shuí)有權(quán)來(lái)承包土地”沒(méi)有界定清楚，因?yàn)槭裁慈恕⒔?jīng)過(guò)什么樣的程序才能成為“集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”并沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)定。
然而，陳錫文告訴記者，在彌補(bǔ)和完善已有法律的漏洞上，國(guó)外也沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，原因是中國(guó)正處在一個(gè)史無(wú)前例的轉(zhuǎn)軌期，沒(méi)有人能夠料想到今天的城市化進(jìn)程會(huì)如此之快，人們都在摸著石頭過(guò)河，新情況、新問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，法律的跟進(jìn)速度無(wú)法滿足層出不窮的新事物。當(dāng)然，在實(shí)際操作中，地方政府完全可以改變一下以往的姿態(tài)，目前大多數(shù)的地方政府都在扮演雙重角色——征地方和出售方。實(shí)際上，政府完全可以從其中抽身，只要做好用地規(guī)劃，并監(jiān)督開(kāi)發(fā)商征地過(guò)程就足夠了。
農(nóng)民增收：需保持理性態(tài)度
近十年來(lái)，國(guó)家雖然一直在提“農(nóng)民增收”問(wèn)題，但時(shí)至今日也并沒(méi)能將這個(gè)問(wèn)題解決好，當(dāng)記者就該問(wèn)題存在的原因和出路向陳錫文提問(wèn)時(shí)，他顯得有些凝重。“現(xiàn)實(shí)的情況的確如此。在全社會(huì)勞動(dòng)力中，目前有50％在農(nóng)業(yè)中就業(yè)，而農(nóng)業(yè)的增加值在ＧＤＰ中占的比例不足15％，這也就是說(shuō)，50％的勞動(dòng)力才創(chuàng)造出15％的ＧＤＰ，這樣的現(xiàn)狀，農(nóng)民增收肯定很難。”再深層次的問(wèn)題，陳錫文認(rèn)為是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題，也就是“城鎮(zhèn)化”的問(wèn)題。“但是目前，基層領(lǐng)導(dǎo)在該問(wèn)題上存在誤區(qū)，認(rèn)為‘城鎮(zhèn)化’就是城市的綠化、美化、現(xiàn)代化，這與‘城鎮(zhèn)化’的內(nèi)核——農(nóng)民變市民差得太遠(yuǎn)，反而，占用農(nóng)民土地的城鎮(zhèn)被打扮得漂漂亮亮，卻不讓農(nóng)民真正變成市民，從根本上講這不是真正的‘城鎮(zhèn)化’，因?yàn)檫@樣的‘城鎮(zhèn)化’并沒(méi)有完成農(nóng)民轉(zhuǎn)移問(wèn)題。”
從“十六大”提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”到十六屆三中全會(huì)提出“五個(gè)統(tǒng)籌”，再到十六屆四中全會(huì)總書記講話中提出的“兩個(gè)趨向”，已經(jīng)表明，中國(guó)社會(huì)正面臨一種趨勢(shì)——工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村。這從其他國(guó)家的發(fā)展規(guī)律中也可尋出類似軌跡。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，通常都是農(nóng)業(yè)推動(dòng)工業(yè)和城市發(fā)展，但到了一定階段，工業(yè)就反過(guò)來(lái)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展了。陳錫文表示，目前中國(guó)的政策層已經(jīng)明確了中國(guó)開(kāi)始這一轉(zhuǎn)向的態(tài)度，也開(kāi)始改變過(guò)去重城市、輕農(nóng)村的做法，但在這個(gè)過(guò)程中，仍然存在體制問(wèn)題、觀念問(wèn)題等不太容易解決或還沒(méi)有解決的問(wèn)題，這些都將會(huì)成為前進(jìn)路上的障礙。
而農(nóng)民增收難的根本原因還是由勞動(dòng)生產(chǎn)率決定的，改變這一點(diǎn)取決于農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。當(dāng)然，陳錫文也表示，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步也是其中一個(gè)重要因素，但到目前為止，農(nóng)業(yè)科技體制的改革仍徘徊在十字路口上。所以，對(duì)農(nóng)民增收問(wèn)題的解決一定要保持理性的態(tài)度。
未來(lái)農(nóng)業(yè)：打破“二元結(jié)構(gòu)”，邁向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”
中國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)究竟去向何方？陳錫文說(shuō)，“進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的大方向已經(jīng)明確：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。”目前已經(jīng)提出要逐步出臺(tái)解決原有“二元結(jié)構(gòu)”體制的措施，這也就提出了一個(gè)愿望和目標(biāo)——怎樣才能使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展？這無(wú)疑需要大量的研究和實(shí)踐，但首先需要明確的事實(shí)是，既然是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，在實(shí)踐中就不能只是農(nóng)口的同志單方面作努力，它需要社會(huì)各方面的努力和配合。在這個(gè)基本點(diǎn)上，還需要做三個(gè)方面的工作：首先，讓增強(qiáng)的國(guó)力向農(nóng)村傾斜，要建立公共財(cái)政體制，讓政府提供的公共產(chǎn)品更多的惠及農(nóng)村；其次，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不能成為一個(gè)農(nóng)村的或農(nóng)民的口號(hào)和要求，一定要成為全黨和全社會(huì)的共識(shí)，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的概念要成為一種社會(huì)觀念，進(jìn)而成為一種理念；第三，要深入研究“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”涉及的領(lǐng)域和需要采取的措施。如建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)”，其中的要素市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、資金市場(chǎng)該如何建立？勞動(dòng)力怎樣才能不分城鄉(xiāng)公平競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)？怎樣改變農(nóng)村的資金“失血”現(xiàn)狀？改變這些顯然都要有制度和組織的創(chuàng)新。
無(wú)疑，解決中國(guó)的農(nóng)村問(wèn)題是長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程，但陳錫文最后強(qiáng)調(diào)，不能因?yàn)殚L(zhǎng)期而艱巨就慢慢來(lái)，而是要圍繞解決這一系列問(wèn)題加快其制度化的進(jìn)程。
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