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吳炯
近年經(jīng)過輿論的反復(fù)辯論，對(duì)《反壟斷法》立法的必要性和可行性，認(rèn)識(shí)上已經(jīng)趨于一致，立法工作正大步前進(jìn)。現(xiàn)在的問題，已經(jīng)不是要不要制定《反壟斷法》，而是怎么制定或制定一個(gè)什么樣的《反壟斷法》了。
我國(guó)《反壟斷法》條文中有無需要特別寫明我們要對(duì)“境外從事對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制或者影響的壟斷行為”適用本法？也就是說明文規(guī)定我國(guó)《反壟斷法》適用域外管轄權(quán)。對(duì)此有兩種意見，當(dāng)前主流意見是“需要寫上”，并已經(jīng)趨于肯定。筆者匯總其理由大體是：首先，美國(guó)、歐盟、德國(guó)等各國(guó)都適用“域外管轄權(quán)”，這恐怕將成為一種新的國(guó)際規(guī)范，我們也這樣做，理所當(dāng)然；其次，在法條中寫上，起一定威懾作用，使一些境外經(jīng)營(yíng)者遇到對(duì)我國(guó)有影響后果的限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，不能不管。
這確實(shí)好像有很大道理，但筆者認(rèn)為，“域外管轄權(quán)”有很復(fù)雜的內(nèi)涵和外延，不適宜簡(jiǎn)單地依實(shí)體法設(shè)立或不設(shè)立。筆者的這個(gè)意見，是建立在反復(fù)研究反壟斷法域外管轄權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展和有關(guān)國(guó)家適用情況的基礎(chǔ)上。經(jīng)研究，筆者發(fā)現(xiàn)了深層次的一些問題：
（1）只有極少數(shù)國(guó)家法律規(guī)定有“域外管轄權(quán)”，而且規(guī)定得極為原則。嚴(yán)格講迄今還沒有一個(gè)國(guó)家在實(shí)體法中明確規(guī)定適用域外管轄權(quán)。
如，美國(guó)是最早適用域外管轄權(quán)的國(guó)家，是適用判例法的國(guó)家，但其反壟斷法有《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》和《羅賓遜—帕特曼法》等成文法，并沒有特別明確域外管轄權(quán)的問題。1945年美國(guó)最高法院在“合眾國(guó)訴美國(guó)鋁公司案”中，率先提出“效果原則”，即美國(guó)有權(quán)對(duì)發(fā)生在美國(guó)之外，但在美國(guó)境內(nèi)產(chǎn)生后果的行為行使管轄權(quán)；1977年美國(guó)司法部發(fā)布的《反托拉斯法國(guó)際實(shí)施指南》也適用了這一原則。現(xiàn)在則一般以《謝爾曼法》第二條“任何人壟斷或企圖壟斷，或與他人聯(lián)合、共謀壟斷州際間或與外國(guó)間的商業(yè)和貿(mào)易，是嚴(yán)重犯罪”，為實(shí)施“效果原則”的依據(jù)，認(rèn)為“任何人”包括了境外人。
又如歐盟。《歐盟條約》第五編第85條、86條是關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的規(guī)定，并沒有域外管轄權(quán)適用條款，只是在共同體委員會(huì)的決定和法院判決中，確認(rèn)了這一原則。并與率先適用的美國(guó)同行一樣，其后解釋說，凡是違反《歐盟條約》第85條第1款，即“企業(yè)之間的一切協(xié)議、企業(yè)團(tuán)體所做的決定和協(xié)同一致的經(jīng)營(yíng)行為，可能影響成員國(guó)之間貿(mào)易并且具有阻止、限制或者扭曲共同市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)的目的或效果的”，不管是在哪里締結(jié)的，都屬無效。
英國(guó)既是美國(guó)的親密戰(zhàn)友，又是歐盟成員國(guó)之一，但對(duì)美國(guó)和歐盟反壟斷法行使域外管轄權(quán)的做法，一直公開反對(duì)。其《獨(dú)占及限制行為調(diào)查管制法》的適用范圍，沒有作適用域外管轄權(quán)的規(guī)定，也沒有作適用域外管轄權(quán)的解釋。
德國(guó)是惟一在法條上寫明適用域外管轄權(quán)，而德國(guó)人又不認(rèn)為這一條款屬實(shí)體法的國(guó)家。該條文極原則、模糊、費(fèi)解。即其《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第五編適用范圍第130條第二款：“本法適用于一切在本法適用范圍內(nèi)產(chǎn)生影響的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，限制競(jìng)爭(zhēng)行為系本法適用范圍以外的原因所致，亦同。”認(rèn)為這僅是該法的選擇條款，即只有在外國(guó)有關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，對(duì)國(guó)內(nèi)某一特定實(shí)體法規(guī)所保護(hù)的范圍構(gòu)成違法，并對(duì)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生直接的和重大的效果時(shí)，才可適用《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》。
法國(guó)《公平交易法》第七章第53條適用范圍規(guī)定“適用于所有生產(chǎn)、經(jīng)銷及勞務(wù)活動(dòng)，公法人的行為也包括在內(nèi)”。沒有明確對(duì)域外管轄權(quán)的適用。也沒有對(duì)其條款作可以在國(guó)外適用的解釋。
日本的反壟斷法——《禁止私人壟斷及確保公正交易法》等已成系列，但并沒有規(guī)定域外管轄權(quán)的適用。
（2）各國(guó)紛紛立法反對(duì)和規(guī)避美國(guó)的反壟斷法域外管轄權(quán)，同時(shí)效仿美國(guó)通過各種辦法行使自己的反壟斷法域外管轄權(quán)。
在美國(guó)適用域外管轄權(quán)后，英國(guó)頒布了“保護(hù)貿(mào)易利益法”。針對(duì)美國(guó)反壟斷法域外管轄中對(duì)其認(rèn)為限制了自己競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)公司，可以提起訴訟并判決三倍損害賠償?shù)囊?guī)定，在英國(guó)不能執(zhí)行；如果已經(jīng)被迫向外國(guó)企業(yè)支付了三倍損害賠償，還可以通過英國(guó)法院索回多支付部分。尤其是，如果外國(guó)法院或當(dāng)局進(jìn)行反壟斷調(diào)查，主管部門認(rèn)為涉及聯(lián)合王國(guó)主權(quán)，可禁止執(zhí)行。英國(guó)雖然反對(duì)反壟斷法的域外適用，但不等于在一定條件下，不會(huì)行使自己的域外管轄權(quán)。如外國(guó)公司間合并，其中一個(gè)有英國(guó)子公司，就可能行使域外管轄權(quán)。
在法國(guó)，為避免本國(guó)海運(yùn)和航空運(yùn)輸公司有可能在域外成為被告，被外國(guó)法院調(diào)查并被判處“三倍損害賠償”的風(fēng)險(xiǎn)，曾兩次立法禁止給外國(guó)當(dāng)局提供“違反國(guó)際規(guī)則或有損法國(guó)主權(quán)”的文件或資料，違反者處以罰金或監(jiān)禁或兩者并罰；凡被要求提供該法禁止提供的文件或資料的，必須立刻通知有關(guān)部長(zhǎng)。此法條后來適用于技術(shù)、經(jīng)濟(jì)各方面。法國(guó)還沒有像英國(guó)那樣規(guī)定外國(guó)反壟斷判決不能在國(guó)內(nèi)執(zhí)行，及索回執(zhí)行時(shí)多付出的償金，但已開始研究如何做出規(guī)定。
德國(guó)和日本則通過立法保護(hù)本國(guó)出口商。德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》涉及域外管轄權(quán)部分雖原則費(fèi)解，適用起來卻得心應(yīng)手，并曾效仿美國(guó)對(duì)出口卡特爾予以豁免。日本在司法實(shí)踐中，認(rèn)為《禁止私人壟斷及確保公正交易法》第19條的原則也適用于域外，使日本反壟斷法實(shí)際具有域外效力，并按該法第12條另設(shè)“特定事業(yè)的特別法律”即《進(jìn)出口貿(mào)易法》對(duì)本國(guó)出口卡特爾予以豁免。歐盟為抵抗美國(guó)公司的競(jìng)爭(zhēng)，共同體委員會(huì)支持創(chuàng)設(shè)“歐洲規(guī)模”的公司；同時(shí)發(fā)展了自己的“一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體”理論，即外國(guó)母公司必需為其設(shè)立在成員國(guó)內(nèi)的子公司在共同體內(nèi)的違反競(jìng)爭(zhēng)法行為承擔(dān)責(zé)任。
為何會(huì)有上述情況？主要原因是：
（1）反壟斷法域外管轄權(quán)是國(guó)際法律中最敏感和最有爭(zhēng)議的一個(gè)問題。
首先，屬地管轄原則是國(guó)際法一個(gè)重要原則。即國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的人和事行使管轄權(quán)，一國(guó)的司法管轄權(quán)不得超出其領(lǐng)土之外。可以說，一個(gè)被普遍接受的原則是：行為的合法與否，完全由所在地國(guó)家的法律管轄，否則就侵害了另一主權(quán)國(guó)家的管轄權(quán)。而這一原則，一般不會(huì)輕易滅失。因此實(shí)施反壟斷法域外管轄權(quán)的時(shí)候，常要找另外一些理論依據(jù)，如“效果原則”、“一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體”等等。
同時(shí)，對(duì)抗反壟斷法域外管轄權(quán)的理論也早泛出水面。如，國(guó)家主權(quán)豁免原則抗辯：主權(quán)國(guó)家在國(guó)際交往中，有免受其他國(guó)家管轄與執(zhí)行的權(quán)利，不經(jīng)該國(guó)同意，不得在另一國(guó)法院被訴或被扣押財(cái)產(chǎn)及強(qiáng)制執(zhí)行。這是一個(gè)有力的程序控制機(jī)制，可以挫敗外國(guó)反壟斷法的域外管轄，所以英國(guó)有理有力地制定了《保護(hù)貿(mào)易利益法》，進(jìn)行針鋒相對(duì)的抗?fàn)帯Ｓ秩纾瑖?guó)家行為原則抗辯：雖不是國(guó)際法原則，但已為許多國(guó)家法院接受，即一個(gè)國(guó)家的法院，無權(quán)對(duì)另一國(guó)家政府在自己屬地的行為作出判定。因此，一些國(guó)家對(duì)有關(guān)國(guó)外調(diào)查或裁決，作出應(yīng)由本國(guó)法律認(rèn)定的立法，也是有根據(jù)的。
（2）反壟斷法域外管轄權(quán)也可以說是反壟斷法的一個(gè)程序問題。
依照法理，反壟斷法是實(shí)體法，是立法的標(biāo)的，域外管轄權(quán)屬程序法，只是為反壟斷標(biāo)的而設(shè)計(jì)的程度和次序，或工作步驟。實(shí)體法必需立法設(shè)立，程序法往往由執(zhí)法單位制定后向有關(guān)主管部門備案。這也是美國(guó)反壟斷法域外管轄權(quán)沒有在《謝爾曼法》、《克萊頓法》等成文法中規(guī)定，而在判例中確認(rèn)的原因；歐盟反壟斷法域外管轄權(quán)，沒有在《歐盟條約》中規(guī)定，而在共同體委員會(huì)的決定和法院判決中確認(rèn)；德國(guó)甚至在反壟斷法條中已經(jīng)規(guī)定域外管轄權(quán)的問題后，又特別聲稱它只不過是選擇條款，不是實(shí)體條款。
我國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，一貫“反對(duì)霸權(quán)主義，自己也永不稱霸”，當(dāng)前社會(huì)主義初級(jí)階段甚至主張“韜晦政策”。而反壟斷法域外管轄權(quán)的特點(diǎn)是，不僅在我國(guó)發(fā)生的事要管，不是在我國(guó)發(fā)生但對(duì)我國(guó)有影響的也要管；不僅外國(guó)發(fā)生的對(duì)我國(guó)有影響的事要管，對(duì)我國(guó)可能有影響的事也要管。是不是多少有點(diǎn)“霸氣”？如果這點(diǎn)霸氣，真能如好心人所希望的那樣起到“威懾作用”也好，事實(shí)是各國(guó)對(duì)此已經(jīng)通過各種反域外管轄權(quán)立法，嚴(yán)陣以待。我們域外管轄權(quán)立法尚未成型，那邊反域外管轄權(quán)的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)很成熟了，實(shí)施起來會(huì)很困難。
那么，中國(guó)作為一個(gè)崛起的大國(guó)，對(duì)發(fā)生在境外，但是對(duì)境內(nèi)產(chǎn)生后果的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，就不管了嗎？絕對(duì)不是。筆者認(rèn)為應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家同行的先行經(jīng)驗(yàn)。
（1）學(xué)習(xí)美國(guó)、歐盟經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)《反壟斷法》法條中，沒有必要特別寫上“境外從事對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制或者影響的壟斷行為，適用反壟斷法”，即在實(shí)體法中聲明我國(guó)適用“域外管轄權(quán)”。但法條中不寫，不等于在特定情況下不適用。我們?cè)谥鞴懿块T的實(shí)施細(xì)則或最高法院的司法解釋中，作程序上的規(guī)定。美國(guó)反壟斷法條多年來很少變化，而司法解釋（《反托拉司國(guó)際指南》）會(huì)根據(jù)情勢(shì)有所變化。
（2）學(xué)習(xí)英國(guó)、法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，迅速制定貿(mào)易保護(hù)辦法，對(duì)外國(guó)反壟斷法域外管轄權(quán)涉及我國(guó)企業(yè)而不符合我國(guó)反壟斷法規(guī)定的，依法規(guī)避。需要特別注意的是，我國(guó)一向?qū)?guó)際條約很重視，我們已于1997年加入《關(guān)于從國(guó)外調(diào)取民事或商事證據(jù)的公約》，我國(guó)當(dāng)事人都是照辦的，其中有關(guān)外國(guó)適用反壟斷法域外管轄權(quán)的調(diào)查取證，是否符合我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定，似也應(yīng)立法確認(rèn)。
（3）學(xué)習(xí)德國(guó)和日本經(jīng)驗(yàn)，保護(hù)對(duì)外貿(mào)易，對(duì)出口卡特爾予以豁免。其實(shí)美國(guó)也早就是這樣做的。
反壟斷法域外管轄權(quán)是涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，不能掉以輕心的一個(gè)問題。根據(jù)國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系應(yīng)該是持對(duì)等原則。也就是說，一國(guó)如果實(shí)施反壟斷法域外管轄權(quán)，應(yīng)該承認(rèn)他國(guó)的域外管轄權(quán)。但由于多年來發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面已經(jīng)積累了足夠經(jīng)驗(yàn)，而發(fā)展中國(guó)家譬如我國(guó)將倉(cāng)促上陣，我們很難提出我國(guó)域外管轄權(quán)之訴，卻要面對(duì)他國(guó)對(duì)我國(guó)的域外管轄權(quán)之訴。所以，要權(quán)衡利弊，做出有益于我們的選擇。
（作者單位：國(guó)家工商管理總局研究室）
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