我國是在1997年亞洲金融危機之后經濟陷入低谷的背景下出臺積極財政政策的。實施積極財政政策6年以來,有效地拉動了經濟增長,克服了通貨緊縮造成的消極影響,還支持了農村電網改造、交通通信發展、城市基礎設施等一大批對國計民生有重大意義的項目建設,補上了多年來在基礎設施建設方面的“欠賬”,使我國眾多城市和鄉村的面貌發生了巨大的變化。但同時也必須看到它的負面影響。應根據國際國內經濟形勢的變化,適時對積極財政政策予以調整,即讓積極財政政策“相機”淡出。
第一,可避免短期政策長期化。擴張性的積極財政政策只能是在民間需求不足時,特別是世界經濟發生較大動蕩時實施的一項短期政策。在近年GDP增長中,積極財政政策的貢獻在2個百分點左右。積極財政政策“淡”出后,每年GDP增長可能會因此而相應減少,但經濟增長會進入正常狀態,從而更有利于經濟的持續健康發展。
第二,可避免過度負債。自1998年以來,國債規模逐年增加,總額突破了8000億元,中國的經濟增長形成了對國債的高度依賴。幾年前,中央財政對債務的依存度就高達60%左右,而發達國家這一指標為10%,即使是赤字規模較大的發展中國家也僅為25%左右。我國已經連續6年實行積極財政政策,債務總規模已經居高不下,而且形成了舉新債還舊債的局面,進一步的財政刺激可能導致無效投資。曾有專家對日本經濟長期低迷進行研究,其中一個很重要的原因就是國債規模過大,其規模已超過GDP的130%。
第三,可避免財政風險繼續加大。財政風險具體包括財政收入風險、財政支出險、通貨膨脹風險和體制性風險等。預計2004年我國赤字規模占GDP比例將在3%左右。而實際上我國財政風險比上述顯性數字還要大。增發國債將來是要由國家財政償還的,巨額國債規模,長期下去會因為償付風險引發財政整體風險。
第四,可避免繼續抑制民間投資。實施積極財政政策的根本目標,應該看它是否把民間投資啟動起來。從這一角度看,在實施積極財政政策的頭幾年,民間投資一直不夠活躍。目前我國有12萬億元民間資本存量,在新形勢下積極財政政策“淡出”有利于進一步啟動民間投資。
第五,可避免投資的邊際效益繼續下滑。據國家統計局投資司的統計,僅1998年后半年,國家共下達國債項目7007個,項目總規模12878億元。更為嚴重的是,資金使用非常分散。結果是哪個都建不好。而且,當時這7007個國債項目中,國債資金占項目總投資的比重僅為17.5%,即2257億元,其他資金需要地方和銀行配套。為了獲得國債資金,地方都會承諾提供配套資金;可一旦項目開工,地方配套資金往往難以落實,國債項目就成了所謂“釣魚工程”或“半拉子”工程,中央只好繼續支持續建。地方政府“釣魚式”的畸形投資行為終令積極財政政策“騎虎難下”,持續時間過長,力度遠超出預計。這其實是造成今天投資過熱、低水平重復建設的重要原因。
第六,可避免當前宏觀經濟的大幅波動。今年初以來,以能源為代表的基礎性生產資料價格開始在龐大需求拉動下迅速攀升。受漲價刺激,鋼鐵、電解鋁、水泥投資分別增長96.6%、92.9%和121.9%。2003年,全社會固定資產投資是55118億元,增長26.7%,扣除物價影響,創改革開放以來之最。另外,從物價上漲的趨勢來看,以政府投資帶動民間投資的積極的財政政策已初步顯效。如果信貸失控,將為以后宏觀經濟出現困難埋下伏筆,而繼續實行擴張性的財政政策將加劇貨幣政策調控的困難,從而將不利于經濟的穩定增長。
但是,積極財政政策的“淡出”目前還存在一些制約因素。
第一,在建國債項目的制約。實行積極財政政策6年多來,在國債資金支持下,各地上了不少項目。據統計,目前全國在建的國債項目就達上萬項,所需要的后續資金達6000億元以上。積極財政政策的一個主要工具就是大量發行國債,實行中性財政政策就意味著國債的大幅度收縮。如果國債資金在建項目的后續資金跟不上,在目前地方財力達不到的情況下,無疑會造成許多“半拉子工程”,這將意味著數千億元的損失。
第二,西部地區經濟發展對國債依賴的制約。這些年來,為配合西部大開發戰略的實施,國債資金相當一部分被用于建設,可以說,西部是積極財政政策的受益者。迅速減少國債資金投入,對自身財力有限、內生性和自發性投資能力嚴重不足的西部來說,損失會更大。當然,西部地區應該調整心態、調整觀念,不應過多指望中央政府給以很大的投入,而應努力創造好的投資環境,吸引更多的外部投資,但這也需要一個過程。
第三,防止當前經濟社會矛盾激化的制約。政策轉型本身就意味著利益的調整。與積極財政政策密切聯系的利益主體,會因為積極財政政策的“淡出”而遭受損失,因此必然會使“淡出”遭遇阻力。尤其在當前國家利益被地區利益、部門利益、集團利益、個人利益嚴重分解的情況下,積極財政政策的調整,必定要經歷有關利益主體的阻撓和矛盾沖突的過程。如果急于求成,很可能會激化矛盾,使轉型受挫。
第四,當前積極財政政策實施狀況的制約。今年財政收支的盤子年初已經確定,財政赤字高達3198億元,全年的國債發行規模高達7022億元。這樣的財政赤字和國債發行規模一下子降下來,顯然是不可能的。
第五, 政策轉型本身也要有一個過程。替代它的中性財政政策方案的出臺,需要根據當前既反通脹、又防緊縮的經濟形勢。(來源:經濟參考報)
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